论行政调解在我国司法实践中的作用

贾 媛

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

一、行政调解研究的必要性

在司法实践中，社会纠纷一般通过诉讼审判来解决。然而，这只是一种理想状态，法律不是万能的，所以并非所有的法律纠纷都由诉讼来解决，所以行政调解出现了，对于行政调解的概念，目前尚存在争论：一种观点认为，所谓行政调解是指对行政纠纷的调解。[1]另一种观点认为，所谓行政调解是指“国家行政机关所作的调解”。[2]

这两种观点虽然表面不同，但实质上都提出了行政机关在行政调解中的中立作用。行政调解作为我国大调解制度的一种，对于实现行政法律的目的以及完善调解制度具有重要的作用。

首先，行政调解有利于迅速解决纠纷、降低当事人成本。在现实生活中,一旦人们出现法律纠纷时，首选想到的并不是通过诉讼的方式来解决，而是通过调解来解决纠纷。据相关资料统计：当农村农民和本村人发生经济纠纷时，首先想到找乡村干部的占89.46%；想到法庭、法律事务所的占5.72%；想到亲朋好友的占4.07%[3]，这充分说明了人民群众对于调解制度的偏好。通过诉讼固然也可以解决纠纷，实现公平正义，但对于人民而言成本较高，速度太慢，这种情况下很难使普通百姓自愿选择这种解决纠纷的方式。而行政调解作为一种新颖的解决纠纷的手段，相对于其他解决纠纷的手段而言，一是具有很大的权威性和公正性,易于使双方信服。二是能够降低各方的费用，减轻人们的负担，易于人们接受。因此,在面对日益复杂多元的社会纠纷,我们需要行政调解在司法实践中发挥其应有的作用。

2.行政调解有利于促进社会稳定和人们关系的和谐。虽然我国的诉讼法已经出现很久并且也相对很完善了，但在司法实践中，提起诉讼的双方往往是争议较大而且矛盾很深的人，单凭诉讼的力量有时无法彻底消除双方的仇恨，而诉讼中的强制执行更会使被执行一方积怨加深，有时判决不公也会使原告消极地面对司法，这会在某种情况下激化双方的矛盾，不利于社会的稳定与和谐。而对于调解，则没有这么多不利的情形，在协调机构的作用下，双方平等的协商，既没有诉讼过程的繁琐，也没有诉讼费用的昂贵，而当双方面对面的交流，也不存在丢失面子的问题。由于当前中国社会是一个熟人社会，一旦原告或被告诉讼失败，当事人失去的不仅是面子，而且还有在当地的影响力。调解失败后，双方都不会受到不利于自己的影响，而调解成功后，基于当地现实的权威性，其中一方又会很好的履行和遵守，这就有利于社会的稳定以及人们关系的和谐。

3.行政调解能够彻底的解决纠纷。诉讼首先是只能基于原告的诉讼请求作出判决，不会因为其他人的请求而作出判决，而调解则没有这种限制，这体现诉讼主体的特定性；其次基于诉讼请求做出的判决仅在当事人双方有效，这体现诉讼判决的局部性；最后法院对于当事人超出诉讼请求的内容一般是不予受理，而调解是自愿的，调解机构机构对于一方申请调解的内容超出了其请求也是可以调解的，这充分体现诉讼的闭塞性和调解的开放性。诉讼解决纠纷是通过强制的手段来实现的，由于这种方式让当事人双方无法选择，就算纠纷形式上解决了，但败诉方总会有不满判决的时候，这种不满又有可能在其他方面表现出来。而调解是双方在平等自愿、协商一致的基础上互谅互让解决纠纷，这不仅能使双方在心理层面服从于调解，而且能使双方感受到公平正义，调解对于解决乡村争端具有明显的优势。就目前外国而言，调解在解决诉讼的过程中也发挥这重要的作用，其中有一些国家发起了向中国学习的调解制度的号召，这充分说明了行政调解的重要性。

二、目前我国司法实践中行政调解存在的问题

（一）调解范围狭窄、内容散乱、冲突

对于行政调解的范围而言，目前主要集中于民事和行政等方面，相对于诉讼而言，调解的范围实在是过于狭窄。在民事争议中，可以调解的的内容仅限于一些普通纠纷和赔偿问题，例如离婚纠纷、赔偿案件。在行政争议中，仅有行政补偿、行政赔偿、自由裁量权引发的具体行政行为三种行为可以调解。

对于行政调解的内容而言，一是散乱无章，二是有些条文之间冲突不断。对于调解的内容，长久以来没有相关的法律予以规范，所以出现相对散乱的现象，而且由于没有相关的司法解释出台，所以也出现了条文之间冲突的现象，这对于我们正确的把握行政调解增加了难度。

（二）行政调解主体的笼统性和非专业性

行政调解这一词在我国已经出现很多年了，但目前的行政调解主体却仍然没有确定，实践中大部分政府、法院、工商部门充当了行政调解的主体，这样的现象在中国很普遍。由于调解主体的不确定，在行政调解过程中就会出现极大的任意性和不稳定性，有时还会引发一些行政主体之间管辖权的争议和冲突。目前我国通行的做法是发生在哪一领域的纠纷由哪一领域的行政机关来调节，例如公安机关负责治安调解、税务机关负责税收调解，而政府则充当了任一部门的调解机构，由于调解主体的笼统性，很容易出现一些不利的影响。

对于行政调解主体的非专业性而言，由于我国并未建立专门机关调解专门案件的体系，所以也没有配备专业的调解员从事调解工作。调解相对于诉讼而言，也需要一定的法律专业知识来进行，当前我国调解人员队伍专业素质不过硬已经成为突出的问题

（三）程序不够规范、调解形式单一。

行政调解作为解决纠纷的重要手段，目前受到越来越多的行政机关重视和研究。在理论日益完善以及人民群众日益需求的前提下，很多地方开始尝试建立调解庭等机构，很多行政机关也开始借鉴与人民调解委员会的一些程序法则来完善调解规则，这些努力虽然在当前取得了不小的成就，但也存一系列的问题，例如调解的过程中过分强调对抗，模仿诉讼程序的内容过多，调解的方法和方式过于单一，同时还存在一些过分重视国家权力的强制性和万能性，忽视调解中的平等、协商原则，人民群众丧失调解的积极性和主动性，从而造成行政调解在我国各地适用的困难以及适用的不均衡。

三、如何完善我国的行政调解制度

目前由于种种原因，行政调解在我国并未普及开来，为构建和谐社会、完善行政法律体系，我们必须抓紧时间来完善行政调解制度。

1、完善与行政调解相关的立法。

立法是一切法律活动前提，由于我国尚未建立规范统一的行政调解法律体系，这导致我国的行政调解内容上杂乱无章、条文上互相冲突。在制定法律的时候，我们既要考虑到行政调解的作用，还要考虑到行政调解在法律规范上的统一性。制定“行政调解法”,能够对行政调解的原则、责任、程序作出详细的规定，为我们行使行政调解提供法律依据，同时也能缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，为行政调解工作作出贡献。

2、确立行政调解的范围与原则。

调解的范围不能只局限于民事、行政争议，凡是涉及人身、财产相关的民事、行政争议、一些轻微的刑事争议都应通过调解的方式来解决，就近年来的外国调解制度而言，他们同样扩大了调解的范围，调解范围应当扩大是不容置疑的事实，然而法律不是万能的，调解同样也不是万能的，我们在扩大调解范围的同时还要注意保守那些不能调解的事项，这些事项必须通过诉讼程序来解决。

行政调解长期以来处于混乱、没有准则的状况，建立行政调解的原则很有必要，首先我们要遵循合法原则，行政调解必须合法，违背法律的调解不是好的调解，它既不能公平地解决纠纷，又不能有效地保护双方的合法权益。其次我们要坚持自愿原则，自愿原则是调解的核心，既要保证各方申请的自愿，又要保证双方达成协议的自愿，行政机关在行政调解过程中充当的是中立者，它不能通过强权干涉活动，它必须尊重当事人的自愿心理，为当事人调解提供各种便利。

3、建立专门的行政调解机构、确立责任到人制度。

在现实生活中，人们遇到了纠纷往往选择行政机关进行调解，然而纠纷种类的不同，选择的行政机关也不同，行政调解主体的不同造成调节过程的混乱，因建立专门的行政调解机构并配备专门的调解人员很有必要，而且行政调解机构的工作人员必须具有充实过硬的法律专业知识。责任是权力实施的保障，缺少了责任，任何权力、制度都不会牢靠，没有责任的权力就像是没有束缚的猛兽，一旦来到社会将会造成社会的不稳。因此行政调解机构的专门人员应明确其责任，建立责任到人制度，如果出现违法、违规的情形，应予以追究和取缔。只有这样才能规范行政调解，并使行政调解机构和相关工作人员真正做到服务于民。

4、规范行政调解的程序。

调解本身具有灵活性的特点，这也是它最值得称赞的优点，然而调解手段的灵活性并不意味着调解程序可以不规范。目前我国各地区的行政调解程序各部相同，这为一些投机分子提供了有机可乘，调解程序的不规范进而会导致实体法律的部规范。对于行政调解的程序不能仅仅局限于以往人们的认知，还用加入新的血液，例如听证程序，听证程序是行政机关在作出一项行政行为之前，事先告知当事人有权参加，并有权提出意见的程序。听证程序的目的不仅在于查清事实、了解真相，而且是赋予当事人话语权的机会。

[1]叶必丰《行政和解和行政调解:基于公众参与和诚实信用》,《政治与法律》2008年第5期

[2]《辞海》,上海辞书出版社,1999年版。

[3]郑永流,刘茂林,等.农民法律意识与农村 法律发展[M].北京:中国政法大学出版社,2004版.