对提升社会组织公信力的思考

梁艳丽

（广西师范学院经济管理学院，南宁 530001）

改革开放以来，社会组织作为一种国家体系之外的力量，对我国政府的行政改革起着极大的推动作用，积极地承担着社会事务，参与社会管理和公共服务职责。但是由于社会组织在监管体制、组织建设等方面存在缺陷，有些社会组织经不住利益诱惑，致使社会组织使命扭曲，违背社会伦理道德，挑战广大公众的道德底线，社会公信力面临危机。作为非营利性的社会组织，自身的生存与发展以及组织社会使命的实现，有赖于公众的信任支持。因此，对发展中的社会组织而言，社会公信力的动摇意味着更多的社会资源可能流失，从而影响社会组织健康有序发展。

一、公信力危机事件拷问社会组织公信力

社会组织，也称“非营利组织”、“独立部门”、“第三部门”、“非政府组织”。社会公信力是指社会对一个组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现［1］。社会组织因其自身所特有的非营利性、公益性、志愿性、独立性等优势，使公众愿意把自身所拥有的资源让渡出来，通过这一组织来经营，以完成自己做慈善的愿望。社会组织承载着服务大众的公益使命，担负着社会公共责任，其行为必须对组织成员及社会公众负责，从另一面折射出了公众对社会组织的认可与信任，与此同时此种无形的公信力，也给组织维持运转和发展带来了源源不断的资源。可见，公信力是社会组织赖以生存和发展的生命线。

20世纪70年代末80年代初，在新公共管理运动浪潮的推动下，我国的民间组织和社会团体得到了迅速发展，作为第三部门的社会组织承担了许多政府、市场之外的公共服务。长期以来，社会组织在政治、经济、慈善、扶贫、环境保护、卫生安全等方面都做出了巨大的贡献，强烈的公共责任和明确的组织使命赢得了公众的支持和信任。但是，由于一些社会组织公信力危机事件带来的蝴蝶效应，导致公众对社会组织的公信力提出了质疑。从“中国妈妈”胡曼莉假借慈善之名聚敛钱财，到五一二汶川大地震时的“天价帐篷”、“6.5%管理费”，公众已经对善款的实际用途产生疑惑，对社会组织是否真正努力实现公益使命的质疑逐步加深。而“郭美美事件”的发生，无疑把公众对社会组织的质疑推向了顶峰。众多社会组织公信力危机事件的出现，导致社会组织的社会公信力逐渐下降，公众对社会组织的抵触情绪逐步加深，“郭美美事件”的负效应不断扩大化，“捐你妹”、“零捐款”的出现对社会组织的发展提出了严峻挑战。

社会组织作为社会管理的重要主体对社会管理创新具有重要的功能，而社会组织承担社会事务，参与社会管理和公共服务功能的实现依赖于组织本身的影响力，归根结底就是组织的公信力。社会组织公信力的动摇，一方面将会影响组织的社会形象，降低公众参与公益的积极性，阻碍社会组织的可持续发展;另一方面，加强社会建设需要社会组织功能契合当前社会发展的需要，公信力的缺失必然影响社会组织实现社会功能所需资源的获取，进而影响社会管理的成效。创新社会管理实质上是政府依托社会组织与社会实现互动共进的过程，倘若社会组织公信力继续下滑，不仅难以实现社会组织与社会的互动，而且更会影响到公众对政府、社会的信任，更甚者将可能激发社会矛盾，由此带来的后果将难以设想。社会组织受公众的认可、信任与满意程度直接影响着社会管理创新能力的提高。因此，探究社会组织公信力下滑的根源，提高社会组织管理水平，重拾社会组织公信力成为当前创新社会管理的首要任务。

二、社会组织公信力出现危机的原因分析

像政府失灵和市场失灵一样，社会组织同样也存在着失灵的现象，其在运营过程中，“公益腐败”、“公益异化”的现象时有发生，致使社会组织公信力面临危机。寻根究底，社会组织公信力出现危机的原因纷繁复杂。

（一）监督体系不完善

1．政府监督不力。社会组织公信力出现危机，很大责任是政府监督不力。目前，我国对社会组织的管理依然沿用原有的“双重管理体制”，即社会组织既要接受登记机关的管理，又要接受业务主管部门的管理。严格的双重管理体制，造成了政府对社会组织事实上的监督缺位。政府对社会组织的持续性监督比较薄弱，基本上只有日常管理的法规建设和年度检查报告。关于其财务的监督还是停留在原有的社会组织受赠财产支出比例的约束以及财务公开制度。从现实来看，这些制度更多的只是停留在政策的层面上，并没有真正付诸实施。

2．社会监督不足。受“民不管官”传统意识的影响，我国公民政治参与、社会参与的意识比较薄弱。社会监督是防止腐败，让权力在阳光下运行的良药，但是社会上一些捐资者和受捐助对象缺乏监督动力，加上媒体监督和舆论监督的错位，监督主体功能未能完全发挥，致使社会组织内私权有缝可钻。近几年，一连串的社会组织信任危机事件表明部分大众媒体和社会公众更多的是扮演事后质询的角色，无疑暴露出了社会监督环节的薄弱。

3．自我监督不完善。自我监督对社会组织公信力的提升非常重要，它是外部监督的基础条件也是组织获取公信力的重要保障。一般而言，社会组织的自我监督包括行业内部监督和组织内部监督。由于受严格的政府管制，行业内部目前还没有形成比较完整的监督机制，直接影响了组织开展活动的独立性与公正性。另外，相关的法律法规的漏洞，也是影响整体组织自律的重要因素。就社会组织内部而言，社会组织内部没有建立完善的信息透明制度和公示制度，也没有建立一套健全的内部问责体系，即使有些社会组织建立了相关的监督配套措施，但是由于没有开展工作，也只是形同虚设。

（二）内部治理弱化

社会组织的公信力源于组织本身的社会影响力，社会组织内部治理的弱化是影响社会组织公信力的主要因素。我国社会组织是在独特的环境下发展起来的，管理方式难有先例可循，内部管理上的缺陷容易导致自私自利、公益异化、玩弄权术等现象的发生。一旦有违背组织使命的事件发生，蝴蝶效应明显，负面效应迅速扩大化，情况严重的将导致不同行业的社会组织也受到牵连，社会公信力严重降低。

1．组织使命弱化。非营利组织是为其使命而存在的，它们的存在是为了改善社会和我们每个人的生活［2］35。清晰的使命感为机构成员指引工作的方向，使整个机构能形成一体，朝共同目标前进，这可以说是组织成长演化的原动力［3］。清晰的使命对于一个组织来说是必不可少的，对社会组织来说更为重要。社会组织的公益性、非营利性决定它必须是真、善、美的化身和遵守社会道德的典范，同时还要具有奉献精神与敢于承担公共责任的勇气，强烈的公益使命必须成为组织本身目标的首选。“领导的第一要务应该是思考并定义组织机构的使命”［2］3，但是由于政府的严格管制，我国社会组织的领导人多是政府任命，因此存在对组织的使命认识不清、奉献精神乏力等现象。加上我国正处于社会转型的特殊时期，社会组织或多或少会受到市场经济的一些不良影响，利益的诱惑也导致有些社会组织迷失方向、责任缺失，偏离组织使命，出现自私自利、拜金主义、道德沦丧等失范现象。

2．内部管理规范化低。国外的社会组织拥有先进的管理理念、专业的管理人员、健全的财务管理、优秀的人力资源管理模式等等。而我国的社会组织在专业管理上却是非常欠缺的。

一方面，内部管理结构失范。社会组织的自治性决定了组织自身难以像政府部门一样通过严密层级制度进行监督管理，而只能通过组织的内部管理机构来进行管理。清华大学NGO研究所一项研究显示:大量的非营利组织自身没有人事任免权，非营利组织的执行负责人实际上并不拥有非营利组织的管理控制权［4］，也就意味着组织的重大决策难以得到制度上的保障，进一步会导致组织内部的管理出现纰漏，当公众发现自己的捐赠并没有实现自己初衷的时候，对组织的信任度必然会减弱。

另一方面，财务管理不健全。健全的财务管理是社会组织获取赞助的巨大优势。从现实看，国内的社会组织的财务管理依旧比较混乱，资金的使用情况并未做好详细、完善的记录，也没有完善透明的公开机制，从2011年红十字会公开的“三公经费”就体现了这一点，预算和决算的模糊性，难以让人信服。

（三）公众认知受限

公众对社会组织的认知更多强调的是对社会组织的整体评价，一方面我国的社会组织由于起步比较晚，又缺少营销手段并且带有浓厚的行政化色彩，致使公众对社会组织的认知依然停留在较低的层次且带有一定的主观片面性。另一方面认知对象出于文化知识水平、道德素质存在的差异性，也可能直接影响对社会组织的认知程度，如只是个人假借社会组织之名炒作，被认为是组织内部成员的问题等。此外，有些大众媒体对破坏组织公信力事件过度或者夸张宣传也会造成消极的社会影响。基于上述因素，社会组织发生的某些公益异化现象将可能导致公众负面认知的扩大化，最终将影响公众对整个行业的整体评价，社会公信力危机的出现将会被认为具有普遍性。

三、提升社会组织公信力的对策与建议

社会组织公信力的缺失是监督体系不完善和内部治理弱化长久积淀的后果。重拾社会组织的公信力，需要完善监督体系，强化社会组织内部治理，提高公众的认知度。

（一）完善监督体系

1．健全政府监管机制。一是突破传统管理体制。严格的“双重管理体制”已经严重制约了社会组织的发展，下放社会建设的权力，赋予社会组织独立发展的机会，已经成为政府创新社会管理、培育社会组织的关键。政府应该变革管理模式，降低社会组织的准入门槛，简化登记程序，充分调动社会资源，培育社会组织的发展。可以按照社会组织的功能:动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响［5］这几种职能分类进行归口登记，实现社会组织管理的制度化和规范化。

二是提高政府监督工作水平。建立完善的法律法规是实现对社会组织监督的首要条件，有关部门应该尽快完善这方面的缺失，促使社会组织规范化运营，从源头上防止“公益异化”现象。另外，政府要创新监督手段，建立合理的评估指标，创建一套完善的评估体系是强化监督机制的关键。从国际上看，对社会组织的评估大多是政府出钱推动，由社会去运作。我国的社会组织发展还不成熟，评估工作依然离不开政府的推动，需要政府更多的资金和政策支持。有效的评估机构建立相对来说比较难，因为评估机构本身就要求其有强大的公信力，所以评估委员会应由相关社会的名流、利益群体的代表组成，成员包括社会组织的管理人员、学界代表、政府代表等［6］。同时，评估的运作过程必须相对独立，在评估过程中应该重点推进项目工程的绩效评估。还有政府要通过报刊、电视、网络、移动通信等手段做好社会组织监督的宣传工作，培养媒体、公众自觉的监督社会组织的运作。

2．强化社会监督。行政监督的视野有限，组织自律的能力也有限，因此需强化社会监督。将社会组织的运行真正置于公众的视野下，避免社会组织违法行为发生。做法主要表现为:一是唤醒公众的监督意识;二是创造公众参与途径;三是加强媒体监督、舆论监督。

3．提升社会组织内部监督能力。社会组织要提高对自身的监督，必须建立一套内部的问责体系:一是完善透明的信息公开制度，特别是财务公开制度，可通过报刊、官方网站、微博公示，时时刻刻接受政府、媒体、公众的监督，“让钱在阳光下运作”;二是建立内部的执行检查、无为问责和执行过错追究制度。

（二）加强内部治理

1．强化组织使命。优秀的社会组织管理必须拥有自己独特的组织文化建设，而组织的使命就是其命脉所在。成功的使命需要具备三要素:机会、竞争力和奉献精神［2］3。因此，社会组织的领导者在社会组织创立之初，就应该根据组织自身的特点协同组织成员定义一个适合组织发展的使命，并明确加以陈述，使组织成员上上下下凝聚起来统一思想，并创造具有相对难度且通过努力可以实现的愿景，以激发组织成员积极参与。另外，组织的领导者应该提高环境的应变能力，随时根据组织内外部环境的变化，不断地重新审视组织的使命，适时调整因环境变化而出现的不利于组织发展的组织文化，并进行最后的使命确认，然后及时告知组织成员并安排他们加强对组织使命的重新学习，才能使组织使命在实践中贯穿整个活动的过程。

2．提高内部管理规范化水平。一是优化内部治理结构。“无规矩不成方圆”，内部治理的优化首要途径就是培养有力的领导者，这就要求领导者要专注社会组织未来的发展，并且具备战略的眼光，带领组织成员制定组织内部短、中、长期的战略计划，并配备相应的绩效评估体系，保障组织目标实施的进度。同时要建立规范的社会组织章程和完善的决策机制。规范的组织章程能够为组织在日常的管理中提供明确、清晰的原则，保障当相关法律法规出现漏洞时，可以通过组织的章程进行规范;而完善的决策机制则可以为组织在进行重大决策时，排除干扰，从而提高组织决策的正确性、有效性。

二是完善财务管理。社会组织的公信力不足，财务管理漏洞是最大的导火线。而完善的财务管理必须要做好两个方面的工作:一方面完善财务管理体制。财政拨款资金和社会捐赠资金要分开管理，同时还需要配备专业的财务管理人员，了解组织财务的整个运转程序，对每一笔捐款的获取和使用都要有详细、清晰的记录，并且制定相关的报表方便有账可寻，还应该制定相关资金使用效果评估程序。另一方面，要建立公开透明的财务公开机制。民政部部长李国立表示:不解决信息公开，难以提高慈善组织公信力。因此，社会组织应该主动提供真实准确的财务报告并公开财务季度报告、年度报告，主动接受有关部门的审计以及社会的监督与质询。

（三）培养公众认知

培养公众对社会组织的认知，政府必须放宽公民参与的限制，培育公民的社会参与意识;还需加强对社会组织在创新社会管理中优势力量的宣传。针对社会组织出现的损害公共利益事件，政府应当建立预警机制，引导舆论的风向标，防止媒体过度负面宣传，将对社会组织造成的不良影响降至最低。同时，还需社会组织加强自身营销能力。社会组织要建立一套具有战略性的营销方案，明确组织的形象定位，塑造组织良好的形象，通过多种公关手段增加公众了解组织的运作模式的机会，从而提高组织在公众中的知名度与信誉度。此外，培养公众认知，要求大众传媒认真履行职业道德，尽量对社会组织进行积极正面的宣传，保证报道的真实性，而不是通过扭曲事实报道获取经济回报，影响社会组织在公众中的公益形象。

［1］陈德球，廉志端．谈我国非营利组织的社会公信力建设机制［J］．社科纵横，2005，（2）．

［2］［美］彼得·德鲁克．非营利组织的管理［M］．北京:机械工业出版社，2007．

［3］［美］詹姆斯·P·盖拉特．21世纪非营利组织管理［M］．北京:中国人民大学出版社，2003:9．

［4］邓国胜．非营利组织评估［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:48．

［5］王名．非营利组织的社会功能及分类［J］．学界视点，2006，（9）．

［6］树立社会组织公信 创新政府监管手段［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/2009/09/29/001265．htm．