论美国对华汇率外交中的利益集团因素

窦晓博，王玉琴

（黑龙江大学 a．马克思主义学院;b．经济与管理学院，哈尔滨 150080）

克林顿政府以来，强硬美元政策就一直是美国对外政策的一个基准点。美元的霸权地位不仅能够帮助美国从世界各地源源不断地吸引资金，而且也使得美国在逐年扩大的贸易逆差的同时却能保证经济稳定的发展。可以说，正是由于美元在当今世界经济体系中的强势地位，才支撑了美国世界第一经济大国的地位。但是到小布什政府时期，由于逐年扩大的贸易赤字造成美国国内制造业利益的不断减少，美国国内失业率逐年攀升，“弱势美元”便成为以劳工组织和制造业利益集团对政府的一种诉求。从2003年开始，“弱势美元”也开始成为美国政府的一项对外政策。

一、美国对华汇率外交的历程回顾

中美两国建交以来，两国关系经历了从政治到贸易，再从贸易到金融的发展，当然很多时候是多种问题复杂并存的局面。中美建交以来，贸易问题一直是两国经贸争端的主要领域，小布什上台之后，美国对华经济政策中的金融议题则开始明显增多，而人民币汇率则是双方关系中争执最激烈的一个问题。

严格意义上讲，美国对华汇率外交开始的标志是2003年9月2日，美国财政部长约翰·斯诺访华，并就人民币汇率问题和中国人民银行行长周小川进行会谈。以此为起点，美国在双边（中美战略经济对话）、多边（八国财长会议、联合国年会、亚太经合组织首脑会议等）场合就人民币汇率问题一直对中国政府施压，要求中国对人民币升值，并适当改革汇率制度。在美国国内，呼吁人民币升值的声音更是持续高涨，无论是政界、商界或是学术界，甚至广大媒体都普遍认为人民币汇率存在低估。这种呼声于2005年达到小高峰，同年7月21日，中国政府进行汇率改革，宣布人民币升值2.1%。但这并未满足美国国内各界的需求。此后，每逢中美战略经济对话召开前夕，人民币汇率问题必定成为美国国内舆论的热门话题，相关国会议案也会迅速增长，一方面是要求美国政府对人民币汇率问题采取强硬态度，另一方面也是对中国政府形成一种社会舆论压力。

从美国对华汇率外交开始，美元兑人民币汇率已由1∶8.276上升为1∶6.305，人民币汇率基本上经历了两次大幅升值，两次平稳阶段。从2003年至2012年 9月22日，人民币汇率升值幅度已达23.8%，虽然与美国国内所宣扬的期望值40%有些许差距，但是就短期目标而言美国已达到目的（从2006年之后，美国便很少公开要求人民币汇率升值）。但是，美国对华汇率外交并没有停止，究其原因就是其长期目标并未实现。事实证明，要求人民币汇率升值并非美国政府的根本用意，很大程度上这是其背后利益集团的诉求在美国对华政策上的体现。而要求中国进行汇率改革，从而开放金融市场才是美国所追求的长期目标。

二、利益集团参与并推动美国对华汇率外交

在美国政治中，利益集团是一股不可忽视的力量，也是美国政治的一大特点，它影响着美国公共政策，也影响着美国公众的生活［1］。可以说，美国政治很大程度上就是不同利益集团的政治。它是美国政治制度的产物和权力结构的组成部分，是美国多元化社会的反映。在美国对华汇率外交中，根据不同时期利益集团的参与程度不同，笔者将美国对华汇率外交分为前后两个阶段。

第一阶段（2003年6月—2006年7月）:制造业利益集团的推动

从2002年开始，美国经济就出现衰退迹象，美国国内制造业面临着越来越重的压力，失业率不断上升，仅2003年一年，美国失业率就高达6.4%（一般认为失业率不超过5%为经济发展合理现象），其中制造业中的失业人口占到90%［2］。而与此同时中国经济发展迅速，不仅保持着9%以上的经济增长速度，更是连续三年成为对美最大贸易逆差国。这种情况下，美国国内工会组织和制造业利益集团便把美国制造业所面临的问题归结到中国身上，认为是由于人民币价值低估造成了美国国内制造业的衰退和高失业率现状，要求政府采取行动。

在制造业利益集团中，对人民币首先发难的当属全国制造协会（NAM），NAM是美国最大的制造业利益集团，其成员包括占美国制造业85%以上的1 200多家公司，目标是“提高美国制造商在全球竞争中的能力”［3］。NAM于2001年组建了“健全美元联盟”，2003年，联盟开始关注人民币汇率问题。同年1月斯诺任美国财政部部长，健全美元联盟就开始游说斯诺以及财政部其他成员，要求对中国政府施压。5月，联盟出版第一期《亚洲货币操纵监控报告》，报告称被低估40%的人民币是造成2001年以来美国制造业流失的220万份工作岗位的罪魁祸首［2］。6月19日，联盟更是要求布什政府动用301条款对中国进行制裁，迫使人民币升值。此外，联盟还用信件的方式，敦促斯诺在访问亚洲期间就人民币汇率对中国施压，9月8日，斯诺在访华期间，表示会采取措施停止中国对汇率的操纵，显然健全美元联盟的游说取得了实际效果。

除NAM之外，参与对华汇率外交的还有劳联—产联（AFL－CIO）。劳联和产联代表于2003年9月25日在众议院国际关系委员会作证，指责中国低估人民币40%以促进出口违反了WTO，要求中国政府停止同美元的固定汇率制度。2004年9月9日，劳联—产联组织23家工业、农业公司、工会组成“中国货币联盟”（CCC），向国会提交了一份长达200页的文件，要求政府对中国是否操纵汇率进行“301”调查并实施制裁。虽然这一议案在四小时后就被驳回，但是指责中国操纵汇率的声音并没有停止，反而与人民币汇率有关的议案越来越多。2003年—2005年，美国国会涉及人民币汇率的议案数目分别为:12、7、25［4］。2005 年7 月21 日中国实行汇改，人民币升值2.1%，实行盯住一揽子货币为基础的浮动汇率制度。但这并没有满足美国国内利益集团的需求。NAM主席恩格勒称2.1%的升值幅度是明显不够的，对由于中国货币操纵引起的美国制造业工作流失起不到任何作用［5］。2005年9月9日，NAM出台《全国制造商协会2005年中国贸易议程:执行报告和行动计划》，声称如果中国未能加速对人民币升值，美国政府将会把中国列为汇率操纵国并促使WTO与IMF采取行动。11月28日，财政部向国会提交报告，将中国列为汇率操纵国。

在这一阶段，美国政府就人民币汇率问题对中国的强硬态度主要是迫于国内制造业利益集团的压力，以NAM和劳联—产联为主的制造业集团通过游说议员、媒体宣传、提交议案等多种方式来对政府的决策行为形成一种社会舆论压力，而这显然是起作用的。但是随着财政部换届，以保尔森出任美国财政部部长为标志，美国政府就人民币汇率问题对华政策上出现了明显的调整和转变。

第二阶段（2006年7月—2012年）:华尔街金融利益集团的助推

2006年7月，保尔森出任美国财政部部长。华尔街金融业高管出身的保尔森必然会在美国对外政策上更加倾向于金融业的利益。美国是世界第一经济大国，更是首屈一指的世界第一金融强国。全世界财富的很大部分集中在华尔街，华尔街金融业的利益一定程度上就是美国的国家利益。对于人民币汇率问题，华尔街并不认为人民币汇率是中美贸易失衡的症结所在，人民币汇率升值则意味着美元价值的弱化，并不符合华尔街的利益。相比之下，敦促中国开放金融市场，将会给美国金融业带来更多的回报和收益。

2006年第一次中美战略经济对话之前华尔街金融集团向财政部提交了一份白皮书，其中只字不提人民币升值，相反，强调中国应实行市场决定的汇率机制，并进一步放开对美国金融市场的开放程度。2007年5月，美国最有影响力的8个金融贸易团体联合组成了“接触中国联盟”，展开了全方位的公关活动，包括媒体宣传、直接游说、间接游说等。2007年10月中美第三次战略经济对话在北京举行，“接触中国联盟”的主要代表埃文斯在访华期间表示:金融业的开放有利于中国经济的发展。无独有偶，2008年6月和12月进行的第四次和第五次中美战略经济对话中，人民币汇率已不再是双方谈论的热点。2008年美国爆发次贷危机，全球金融风险加剧，美国更加需要中国的支持和合作。从2009年7月到2012年5月，中美两国共进行了四轮战略经济对话，双方的经济和金融议题主要以后危机时代的金融合作和金融市场监管和国际金融体系改革为重点。

值得注意的是，2010年是美国对华汇率外交的又一个小高峰。2010年3月15日，130名美国议员联名写信给美国财长盖特纳和商务部部长骆家辉，敦促美国政府解决中国“汇率操纵问题”。面对国内压力，美国先后在七国财长和央行行长会议、G20财长和央行行长会议上向中国施压。2010年6月9日，中国人民银行宣布重启人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性，对人民币汇率浮动进行动态管理和调节。此后，美国对华汇率外交中的人民币议题再次陷入沉静，2011年尽管双方在人民币汇率问题上仍存在分歧，但是程度远不及之前激烈。从2011年下半年开始，人民币汇率出现小幅回落，目前基本保持在1∶6.3左右水平，这说明人民币汇率逐渐趋于均衡合理水平，中美关系中的人民币汇率问题大冲突已不存在。

金融利益集团在人民币汇率问题上表现出的冷漠，以及对中国金融市场开放表现出的热切盼望，全力支持中美战略经济对话的开展，都与美国财政部对华汇率外交政策表现出非常高的一致性，特别是华尔街金融集团的行动与保尔森的对华汇率外交策略几乎是同步的，这不仅表现为保尔森将中国金融市场开放置于人民币升值议题之上，也表现为在保尔森以中美战略经济对话为载体强调在人民币汇率问题上与中国更加温和的接触。

三、利益集团对美国对华汇率外交的影响效果评析

美利坚合众国自诞生以来，利益集团就是美国人生活中的一个重要组成部分。在当代美国政治现实中，利益集团的政治参与几乎渗透到所有政治领域。特别是冷战后，随着美国对外政策重点的转变，经济问题成为美国主要着眼点，利益集团对美国外交政策的影响更加突出。随着全球经济金融的融合，利益集团影响美国对外政策的领域也从贸易转向了金融。在美国对华汇率外交中，美国制造业利益集团、金融利益集团是美国政府对华外交政策的坚定推动和支持者。利益集团通过游说、媒体宣传、资金捐助等多种方式将自己的集团利益上升为美国的公共利益，在一定时期这种公共利益被政府所认可，从而展开了一场持久的大国博弈。就利益集团对美国对华汇率外交的影响的效果而言，笔者认为，可以从短期目标和长期目标两方面来进行考察。

就短期目标而言，笔者认为主要有两点。其一，政府转嫁国内压力。美国经济在进入21世纪后就出现了衰退趋势，但是美国政府的国内政策并没有改变这一现状，面对来自国内越来越重的压力，政府需要一个“替罪羊”来转嫁其国内压力。以NAM和劳联—产联为主的制造业利益集团把美国国内制造业的衰退、美国对华贸易逆差归结为人民币币值存在低估。中美贸易额大约只占美国年度GDP总额的1%，这1%的部分显然不是影响美国国内高失业率和美国制造业衰退的根源。其二，利益集团利用美国金钱政治的渠道实现其利益诉求。在美国，金钱政治的合法化为利益集团影响政策提供了有效的渠道。利益集团在政治选举中提供政治捐款，筹集巨额的竞选资金，使参与竞选者完全依赖于利益集团的帮助。2004年时逢美国大选，布什政府为了赢得选票，必然会依赖利益集团的支持，而在政策上更加倾向于代表支持其的集团利益。可以说，在2003年到2006年7月美国对华汇率外交中实现了双重利益:一是利益集团的部分诉求在美国对外政策中得以体现，人民币实现小幅升值;二是政府在实现利益集团利益的基础上实现了政治目的。

就长期目标而言，也可归为两方面。其一，迫使中国开放金融市场。美国对华汇率外交的目的不在于人民币汇率升值多少，而在于中国的汇率制度改革与否，中国金融市场对美开放程度多大。美国是当今国际金融规则的制定者，在国际金融体系中具有中国无可比拟的优势，这种优势体现在对国际金融体系的参与程度、控制程度以及对别国驾驭能力三个方面。而美国乃至全世界的财富很大程度上都掌握在华尔街金融业的手中，可以说华尔街的利益就等于美国的国家利益。从小布什政府开始，在对华关系上就表现出了从贸易到金融的重心转移，在对华问题上，美国试图利用其在国际金融领域的绝对优势地位，在金融领域重建中美两国的不对称相互依赖。其二，遏制中国经济发展。如果说开放金融市场某种程度上仍是金融利益集团的利益，那么遏制中国经济发展则是美国政府的根本目的。事实上，人民币虽然已经成为世界第五大货币，但是由于人民币还没有完全对外开放，在国际金融市场上还没有实行自由兑换，因此，人民币对美元不构成直接威胁。但是从国民经济总量的角度来看，对美国世界第一经济大国地位构成直接威胁的当属中国。中国已经顺利超过日本成为世界第二大经济大国，从这个角度就不难理解为何“中国威胁论”在美国颇有市场。用经济手段遏制中国经济发展是美国的必然手段，可以说汇率问题只是手段，最终目的是遏制中国经济发展。

四、中国的对策

当今美国霸权主要有三个支点，即军事、科技和金融。以这三个方面为支点，美国构建了其世界第一强国的地位，无论是三个支点的哪一个出现问题，美国的世界霸主地位自然得不到支撑。但是从效果上来说，美国的目标并未实现。因此可以断定，美国对华汇率外交仅仅是美国对华整体金融外交的开始。根据本文分析，笔者认为，面对美国对华金融外交的压力，中国可从三方面来着手应对:

首先，采用金融市场的渐变式开放，以东亚区域合作为载体，在此基础上实现人民币在区域范围内的自由流通和兑换。一国货币的完全自由兑换，至少要满足五方面要求:国际收支基本平衡;外汇储备充足;金融体系完善;政府有很强的调控能力;市场运营机制健全。目前中国满足的只有前两项，因此实现人民币可自由兑换只能分阶段、分步骤地进行。金融市场的开放只能以主动、灵活、渐变式的原则依照中国的实际情况来进行，贸然的开放只会导致中国金融市场的崩溃。中国的金融市场改革，可从区域范围入手，以东亚区域合作为载体，先实现区域范围内的金融开放，再逐步实现全球范围的金融市场开放。东亚范围内货币合作的难点在于中日两国的合作，日本历来把中国视为在东亚地区最大的竞争者，日元国际化也是日本历届政府一直尝试的路径。目前中日两国已多次举办财长对话，倘若两国能在货币合作方面达成共识，那么，整个东亚地区的货币合作问题也会迎刃而解。

其次，加大国际游说力度，增强在国际金融领域的话语权。就美国对华汇率外交，面对来自美国利益集团的舆论压力，中国可以从国际游说的角度来予以反击，在国际舞台上增强自身阵营的伙伴，从而应对来自竞争对手的压力。以游说团体为例，中国可以团结同样发展水平和有相同利益诉求的“金砖五国”形成自己的游说组织，或者形成自身的游说团体，在重大的双边和多边国际会议上进行游说，进而使自身利益得以更大实现。

最后，改变传统国际思维惯例，积极参与国际经济秩序改革。当今国际经济体制的规则都是由发达国家（主要是美国）来制定，无论是IMF、WB、WTO或是国际信用评级机构都有着浓郁的霸权和强权政治色彩，发展中国家的权益很难得到照顾。现有的国际制度很大程度上代表的是发达国家（特别是美国）的利益，但却被国际社会各国所普遍遵守和认同。多年以来，以发展中国家为阵营呼吁国际经济秩序改革的呼声并没有停止，但是并未取得实质性的进展，只是在原有旧体制的基础上稍加改良而已。笔者认为，新的国际经济秩序的构建应该以一种新的思维方式来思考，如中俄两国成立自己的信用评级机构、扩大区域性国际组织的作用、逐渐进行区域内的货币合作等，从而逐渐改变以美元霸权为基础的美国式全球经济体制。

［1］谭融．试析美国利益集团政治的发展［J］．南开政治学评论，2004，（3）．

［2］何兴强．美国利益集团与人民币升值压力［J］．当代亚太，2006，（3）．

［3］National Association of Manufacturers，“About the NAM －Manufacturing in America”［EB/OL］．2012 －10 －12，http://www．nam．org/About－Us/About－the－NAM/USManufacturers－ Association．aspx．

［4］周叶菁．利益集团与美国的国际货币政策［J］．国际论坛，2009，（1）．

［5］John Engler，China’s Move on Currency:Potentially on enormous importance［N］．July 22，2005．2012 － 10 － 09，http://www．nam．org/s － nam/docl．asp?CID =202310＆DID=234748．