陕甘宁边区基层民主模式探微——以乡选为视角的研究

马 成

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

陕甘宁边区行政机关分为三级，自上而下分别是边区、县(或等于县的市)、乡市(坊或保)。专员公署和区公署分别作为边区政府和县政府的派出机关。其中，边区政府的正副主席及政府委员均由边区参议会选举产生;县长、县政府委员由县参议会选举产生，必要时允许加选副县长，县长、副县长名单均需呈请边区政府加委生效;乡市长、乡市政府委员均由乡市参议会选举产生。新当选的乡市长需呈请县政府加委。乡市参议会休会期间，乡市政府委员会代理乡市政权最高机关。

一、何为乡选?

目前掌握的史料来看，边区党委和边区政府正式规范性文件中未对乡选有过正式定义。迄今为止，学界为乡选做诠释的，仅有巩瑞波:“乡选是以直选为主要特征，是边区基层选举的重要组成部分，是实现‘草根民主’的主要方式之一”。但是，该定义只是突出了乡选的直选特征，并没有指出其本质特征。

目前不存在争议的是，乡选是一级选举的统称，它是边区三级选举中的最低一级(边区三级选举:边区、县、乡)。但不可以简单理解“乡选”是仅限乡一级的选举活动。鉴于边区时期的选举制度与现今选举制度间的诸多差异，笔者使用了列举的方式给“乡选”来作解释。由于乡选的承上启下的属性特点，它与县级、边区级选举最大的不同的是，在现实操作中明显存在着两个不同的阶段。

乡选的第一个阶段可以称之为“村选”，该“村选”与我们时下的村民委员会选举有相似之处，但也有较大不同。边区村选是全体选民一齐选出，本区域的行政村主任、自然村村长(或保、甲长)，这是与村委会选举基本相同的。同时边区村选作为乡选的初始阶段，其核心任务还需要选举整个乡级区域的乡市参议员。乡市参议员是由各行政村、自然村的全体选民根据其所在区域人口比例直接选举产生的。而现今村委会的选举并不涉及基层人大代表的选举。因此乡选的第一阶段兼具了类似于现今选举村委会和选举基层人大代表的双重职能。乡选的第二个阶段，可称之为“乡一级选举”。有了全乡“村选”的基础，才轮到乡这一级政权组织的选举。在新一届的乡市参议会上，由各行政村(或各市、各保)选举产生的乡市参议员投票选举产生乡一级政府的行政首长和政府委员。乡选的第二阶段是与而今基层人大代表选举基层人民政府相类似的。

由此可见，边区乡选的整个过程自“村选”开始，至产生新一届乡市政府止。乡选中既包括直接选举，也包括间接选举。全体选民先通过直接选举的方式，选举产生其所在区域的行政村主任、自然村村长及乡市参议员。乡市长和乡市政府委员则由新选出的乡市参议员，在新一届乡市参议会上选举产生。其中行政村主任、自然村村长及乡市参议员选举的法律规定均由《陕甘宁边区各级参议会选举条例》来规制，当时还没有将今天基层群众自治的选举(村主任、村长)和基层人民大表的选举(乡市参议员)进行区分。

二、乡市参议会直接民权和议行合一的有机统一

乡市民权制度的合理化与正规化，是边区政府政权建设上特别重视的问题之一。早在1937年边区政府刊印的《陕甘宁边区选举须知》上就提出:“越下层民主的范围越广大，它应该是议会制度与直接民权的合一。”1941年以后，边区政府对乡市民主制度进行了重大改革，乡市参议会与乡市政府原本的“议行分立制”自此改为了“议行合一制”。

乡市以下的行政村和自然村(保、甲)的负责人，行政村主任和自然村村长(保、甲长)都是在所辖区域的村民大会上，由全体村民一人一票直接选举产生的，是真正意义上的“直接民权”。因乡市以下不设参议会，行政村及自然村的村民大会即为本村的最高权力机关，村民大会决定本村重大事项、讨论并布置上级政府指示的工作。村主任和村长是村民大会决议的忠实执行者。村民通过村民大会，可以自由发表意见，以此来行使管理本村各项事务的权利。

“乡市参议会采立法行政合一制，不设议长副议长，开会时推举主席团三人主持会务，乡市长为当然主席团之一，休会期间不设常驻议员”。“乡市参议会为乡市政权最高机关，乡市参议会休会时乡市政府委员会为乡市政权最高机关”。乡市参议会既是决议机关，同时也是执行机关:乡市参议会开会期间，乡市政府职能暂时停止，有事由参议会办理;乡市参议会休会时，一切事情由乡市政府委员会办理，它是参议会休会时的最高政权机关。

乡市参议会不同于县和边区参议会，它同时拥有完整的议事权和执行权。议事是代表全乡市人民的意见，执行是领导全乡市人民去做。它受人民监督，同时又监督人民。根据参议会的决定执行工作，乡市参议员负责管理居民，参议会按月开会来检查政府工作的执行状况。这是因为，乡市的人才是非常有限的，单从人数上都不足以配置两种机关。如果既设议事的机关，又设执行的机关，实际上会造成议事的人和执行的人总还是一群特定的人，甚至会出现由参议会包办政府或政府包办参议会的现象。议行分立制设立的初衷，主要是为了防止“专权”或“贪污”。只要民主真正的发扬起来，有了人民对政权的关心和监督，乡市参议会能够良性运转，即使发生不良倾向，议行合一制也能够立刻将错误纠正过来。此外，乡市政府下辖的各种文化、经建、锄奸、优抗等委员会除了吸收乡市参议员参加外，还大量吸收了各村有能力的积极分子参加，就使全乡市的人才集中于乡政府，以便加强政权领导。

乡市较之村庄要大许多，因而乡市的全体村民大会很难召开，乡市参议会的作用就凸显出来了。边区各级参议会选举条例第五条提出:“乡市参议员的选举单位为居民小组”，选举采取比例代表制，每一组居民根据地理位置不同，二十至六十名选民得选举一名乡市参议员。边区每一个自然村都有乡市参议员选举产生，不过是人口多的村子，乡市参议员多一点，人口较少的村子，则相对少一些。“参议员的作用不仅仅就是选举乡长。选举完了，参议员的职务就结束了”。

恰恰相反，乡选结束之后，乡市参议员的真正工作应该算才刚开始。每一位乡市参议员要固定管理选举自己的那一居民小组的全体居民。在日常生活中，居民小组中任一居民有事情，均可以直接告诉自己小组的参议员，同时参议员在乡市参议会中讨论的事情及政府认为准备做的工作，也要直接告诉居民小组的全体居民，并亲身领导居民去做。如此这般，每个居民虽不是每件事都直接去议、去管，但如同每件事都亲自去议、去管的实际效果是最为接近的。在笔者看来，乡市参议会制度设计的精髓，就是这里。设想，倘若不去规定乡市参议员固定管理适当数量的居民，每个参议员肯定不会熟悉居民的具体情况。对居民的不熟悉，乡市参议员主要职能——“议”与“行”，执行起来难免要打折扣的。

三、乡市参议员的职责特征

边区的三级选举中，在县和边区级的选举中，群众既不私下认识候选人，在许多情况下也不熟悉候选人的工作能力。而村庄作为一个选举单位，所有的候选人，选民都很熟悉，显然对于普通的村民而言，乡市以下的选举比其他较高层级的选举更具意义。边区党和政府通过乡选，拟解决的关键问题是如何有效的打破乡和村的孤立，以便上级制定的政策法规可以有效地在基层乡村得到贯彻。致力解决本地问题的基层领导首应其任。当时最大的困难是，许多乡长是不识字的农民积极分子，他们的世界观、经验和个人关系都建立在当地社区之上，其革命眼光也仅限于较早时期的土地革命。1940年关于乡政府的报告引述了环县的例子:37位乡长中，21人不识字，14人可读一点儿(但估计不能写报告)，只有两人比较有文化，因此可以持续保持与较高层的沟通。1941年9月延安县一份报告指出，几乎所有乡长都不识字。乡长是全职全薪的公务人员，人民群众对选举工作最为慎重，尤其群众对选举乡长的热情远远大于选举乡市参议员，因为乡长是他们的“父母官”，还因为边区曾有些乡长不给人民谋利益，甚至耍私情、乱摊派、体罚人民。

普通的乡市参议员并不全是全职全薪的公务人员。许多的乡市参议员是同时兼任乡市公务人员，也有部分乡市参议员并不是公务人员，还有一些不是乡市参议员的乡市公务人员。1941年的乡选，陇东分区新正县十个乡共选举产生乡市参议员191名，其中担任行政工作的有74名，其中担任乡政府委员的43名，担任村主任的24名，担任自然村长7名。对于非乡市参议员的公务人员，“行政村主任、村长，(或坊长或甲长)非参议员者出席乡市参议会时其权利与一般参议员同”。这就意味着凡属选民直接选举产生的，包括乡市参议员和乡长、乡政府委员、主任、村长，均同时拥有议事权和执行权。

笔者认为之所以设立该规定，可能出于两方面的考虑。一方面，乡市民主始终追求的是尽可能彻底的“直接民权”，尽可能保证人民的意愿完全得到实现。人民选举产生的人，人民本意认为该人既能做也能说，如果硬把“判断”权与“执行”权分开，是违背人民意愿的。从另一方面看，乡市参议员是连接政府与人民之间的桥梁。尽管许多乡市参议员并不是政府公务人员，但在老百姓眼中，参议员都是真正的“亲民之官”，执行权的赋予，能使他们顺畅通过自己的工作将政府和人民融成一片。

在边区广大农村地区，凡是同全体村民有关的、一切比较大的事情，村主任、村长要先找乡市参议员商量。乡市参议员实际担任的是村主任、村长的顾问，村里的一切决定均需乡参议员同意，再由乡参议员先对其所管理的各户村民解释说明，然后才由村长、村主任召集村民大会讨论决定。由于村民大会经常开，参加者又是全体村民，在乡市参议员大量前期工作的基础之上，广大村民是能够在大会上畅所欲言的，村民大会也就转变成为自由、民主、生动的村民自治之重要载体。

当时也有个别乡市参议员以为自己真的做了官，不负担不服役，或者要比他人减轻一些，这是保甲长占便宜的封建残余思想在作祟。同时，有的区公署以为参议员是支差的，任何动员工作都派给参议员去做。这也是为什么许多群众怕当参议员的一个重要原因。诚然，乡市参议员是乡村中的优秀分子，理应比其他人更能“急公仗义”，领导居民打先锋。但参议员不应该有超越民主的其他特殊权利，同时也不能让他承担职责以外多余的义务。政府和人民都应当尊重参议员，因为他是人民的代表。

乡市参议员该如何工作，在工作中需要注意些什么，边区党和政府曾明确提出了五点具体要求:第一点，参议员要为着边区施政纲领的具体实现而斗争，多研究边区施政纲领，在群众中展开热烈的讨论，把过去、现在所发生的实际问题，在讨论中密切的联系起来。“比如说:那家现在还歧视地主、自卫军连长随便绑了人、那家对优待抗属行不力……等，应该指出，这与边区施政纲领的那几条相违背，应该纠正。又如:今后要如何的发展村内的农业;要如何调整某家地主和夥子的关系;要如何的使动员工作更合理;要如何的把村庄的学校办得更好;如何使所有失学青年都能认得了字;如何使家家都讲卫生;如何提高女权，反对男子压迫婆姨……等等”;第二点，熟谙政府各种政策和法令，并把它作为经常教育居民的材料，不断提高人民的觉悟程度。当时边区人民对“法治”的习惯还不够，只有深入宣传才能消除人民诸如不愿意捐输粮草及不懂得抗战动员意义的落后意识。在执行政府法令上参议员要真能起到模范作用;第三，要熟悉自己所管理居民的每一细小问题。每个乡市参议员对自己所管理的居民“那家穷，那家富，那家有多少人口、牲畜和地亩，那家有什么困难问题，甚至那家人的性格如何，都得晓得。这样人民中无论是救济啦，动员啦，所有的一切繁复问题，都可迎刃而解”;第四，要善于倾听居民的意见和批评，善于向居民传达议会的决议。乡市参议员是人民派他到政府内议事管事的，同时又是代表政府到人民内来议事管事的。人民对政府的意见和批评，乡市参议员应该在每一次会议之前，把要讨论的东西，事先告诉大家，经过人民纷纷议论，然后再把这些意见，综合起来带在参议会内去。这样每个参议员，都有准备，有话讲，会场的内容丰满了，讨论的东西，可能得出正确的结论;第五，要公正无私照顾全部居民的利益。这一点是分作两方面进行解释的:其一，是乡市参议员对自己所管理的居民，应该像一杆秤，既不偏袒，也不包庇;其二是乡市参议员要进一步，不但能照顾自己所管理全部居民的利益，而且要照顾到全行政村全乡所有居民的利益。“有些参议员在做本庄调查工作时，空洞或隐瞒，是不应该的;有些参议员在分配某种负担数目时，甲总说东村的负担重，乙总说西村的负担重，当然争执讲道理是可以的”。但不可“耍私情”，大“耍私情”同小“耍私情”，都是不应该的。

四、结语

民主是每个人与生俱来的权利，但民主权利的行使和民主能力的发挥是有条件的。只有适合经济文化发展和人民特点、被大多数民众乐于接受、能够操作的民主，才是最积极、最有效的民主形式。基层是广大人民群众直接管理政权的单位，也是有关一切国家的措施实现的场所，基层政权单位充分表现了与发掘了人民的意志，基层以上的人民民主政权，才有深厚的稳固的基础。

现今几乎所有中外的民主学说和理论，均十分重视公民的政治参与，对公众参与在民主政治中的作用给予了极高的评价。美国学者亨廷顿在研究国家政治现代化时发现，一个有广泛群众参与的政治体系远比一个脱离群众的政治体系稳定和强大得多，这是因为“从政治发展的角度来看，重要的不是政党的数量，而是政党体系的力量和适应性。政治安定的先决条件，是要有一个能吸收同化因现代化而产生的新社会势力的政党体系”。

当公众参与模式吸引我们眼球的同时，在中国人民身边的一份丰厚的遗产却被我们自己淡忘了。假定政策制定过程存在着一扇门，通常情况下，决策者在门里，而公众是在门外。公众参与机制的建立，无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门，公众参与好比公众推开了那扇门，登堂入室参与屋内的“游戏”。不过即便这扇门是灵活的，不生锈的。但是那些矜持的决策者是不会选择自动走到门外的。

中国共产党对“参与”的理解是有所不同的，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的“群众路线”。在党的历史文献中，“群众路线”最早出现于1928年11月，李立三与江浙地区党的负责人的谈话中，“在总的争取群众路线之下，需要竭最大的努力到下层群众中去”。延安整风运动期间，毛泽东亲自起草，中央政治局1943年6月通过的《关于领导方法的若干问题》中有关于群众路线的经典表述:“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意件)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去”。毛泽东把群众路线称之为中国共产党的“三大优良作风”之一。到1956年党的八大召开时，邓小平代表中央所做的《关于修改党章的报告》中，将“群众观点“作为群众路线的一个重要内容。此后，中共对群众路线的表述基本定型，就是颇为熟悉的四句话:“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。1981年中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》将群众路线列为毛泽东思想活的灵魂“三大基本方面”之一。国外也有学者对群众路线赞誉有加，把它看作中国对马克思主义革命理论最具原创性的贡献。

与公众参与的模式相比较，群众路线显然是一种逆向的参与模式，群众路线要求决策者主动深入到群众中去，而不是坐等群众来参与。群众路线的初衷正好是针对近代中国农民社会的现状与缺陷而提出的。农民群众由于自身文化、经济、思想意识等原因，通常是不愿意参与政治活动的，在今日中国，这种情形也没有得到彻底的、根本性的改变。在公众参与中农民依然是弱势群体，假设没有决策者的主动靠近他们，他们的真实想法是很难通过公众参与模式让决策者知晓到的。七十多年前，在群众路线指引下构建的边区基层民主模式，从社会结构体系的最底层开始进行民主的原点试验。以乡选、乡市参议会、乡市参议员为有力载体的基层民主模式充分发挥了基层人民代表机构工作职能，赋予基层人民代表实际的工作职责，并考虑到了农民积极分子潜在的创造性和基层社会创造性等因。使本来是由边区政府自上而下推动“栽下”的“民主”，便神奇的在贫瘠的边区开出了现代意义上的“民主奇葩”，最后成为了中国特色基层群众自治制度的示范模板。

时至今日，不可否认的是，就社会动员可以利用的手段而言，群众路线依然是可供选择最佳的方案之一。时下流行的公众参与模式，强调“参与”本身就是民众的基本权利，而群众路线的参与模式则调转了“参与”的方向，要求决策者主动、持续地深入群众。虽然这两个模式的着眼点不同，一个敦促决策者走出去，另一个是要把民众请进来，但在听取民意、吸取民智方面，它们肯定会有异曲同工之妙。在笔者看来，两者都有优势，并且彼此并不是对立的，应当是互补的。具体而言，群众路线的参与模式在中国广大的农村及市场经济欠发达地区，在动员的基础上，组织农民来“参与”，让农民逐渐对决策者产生影响，仍具有其他模式所无法比拟的压倒性优势。这正是陕甘宁边区基层民主模式最值得今天借鉴的宝贵经验。同时，这也是笔者以为的，中国特色社会主义基层民主的补强思路之一。

[1]巩瑞波:《抗战时期陕甘宁边区的乡选运动》，《党史研究与教学》，2011年第4期.

[2][4][5][6][10]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，科学出版社1958 年.

[3]《陕甘宁边区选举须知》，陕西省档案馆馆藏革命历史资料A:7－2－4.

[7][9]《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，中共庆阳地委党史资料征集办公室编，甘肃人民出版社1990年.

[8]《陕甘宁边区政府文件选编》(第八辑)，档案出版社1988年.

[11][12][13]《解放日报》1941年10月22日.

[14][美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年.

[15]《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本》(修订版)，人民出版社1985年.

[16]《毛泽东选集》(第三卷)，人民出版社1991年.

[17]《十一届三中全会以来重要文献选读》(上)，人民出版社1987年.