税源专业化管理背景下加强注销税务登记管理的探索

◆周 晓 ◆吴 蔚 ◆杨 勉

税务登记注销是税收征管的重要环节，是税务机关监督纳税人按规定履行纳税义务、堵塞税收征管漏洞、防止税款流失的最后一道关口。在实际工作中，由于对办理注销税务登记的纳税人，尚未形成一个统一、规范的管理制度和流程，使得注销税务登记管理逐渐成为日常征管工作的薄弱一环。①曹福来：《税务登记注销制度探析》，《税务与经济》,2013年第2期。苏州地税乘全省实施税源专业化管理之机，深入探索、创新思考，力求通过对传统税务登记注销模式的反思与突破，以专业化管理、团队化协作的全新注销模式，适应和满足税源专业化管理的新形势和新要求。

一、固有注销模式与税源专业化管理的适应性思考

江苏地税新一轮税源专业化管理打破属地管理模式，破除税收管理员制度，税源管理由管户转变为管事，机构职能分设，建立起“征、评、管、查”流程式递进管理机制，搭建起“纳税服务、风险监控、税源管理和税务稽查”为一体的税源专业化管理新体系。②李 业, 高宏丽：《探路前行做改革先锋——江苏省地税系统税源专业化管理改革纪实》，《中国税务》,2012年第7期。与此相适应，原有注销模式按职能重新定位调整为由纳税服务局办税服务科受理申请与最终出件，税源管理分局各风险评定科负责注销清算的实施和执行。由于注销流程的实质未发生改变，仍然按原有操作习惯进行，我们认为与现行专业化管理模式不相适应，存在一定局限性，主要有以下几方面：

一是职能分离后征、管流程衔接存在的问题。实施税源专业化管理后，税务登记注销的业务办理环节分布在纳税服务与税源管理两个机构之中，工作衔接难度有所加大。根据工作职责划分，纳税服务与税源管理犹如“主外”与“主内”的关系，前者面向纳税人，负责涉税事项的受理与出件，后者负责需要审核事项的具体核查。因此纳服部门在集中受理注销申请后，需要将受理资料按纳税人所属税源管理机构分类整理并传递；税源管理机构下的风险评定科对注销事项核查完毕后也应反馈给纳服部门，由办税服务窗口向纳税人发放《税务事项告知书》。流程、资料在多环节之间流转、传递，很难保证涉税事项办理效率，极易出现事项超时系统预警、电子流与纸质流分离的情况。

同时根据注销核查的要求，纳税人在向纳服部门递交注销申请与相关资料后，需向税源管理部门提供进一步核查所需的账册资料，核查结束清缴补税，仍需往返纳服窗口缴纳税费、领取《税务事项告知书》。纳税人在不同税务机关之间多次往返的情况未能得到改变，有悖于纳税服务原则。由于税务登记注销标志着税务机关与纳税人征纳关系的终结，此时更应站好纳税服务的最后一班岗，保持纳税人满意度不降低。

二是注销工作量与人力资源负荷的问题。统计数据表明，截止至2012年底，苏州市（不含苏州工业园区、张家港保税区）地税登记户已达45.2万余户，自2000年起已增长了3倍以上，注销户也随之逐年增加；同期，税收收入总量增长了24倍多；而税务干部的人数增加比例约为8.6%，基本维持原有水平。随着税源总数的快速增长，纳税群体的日趋庞大与税务人员的相对有限之间的固有矛盾，逐渐成为开展税收工作的最大阻碍。税源专业化管理使税收工作走上了科学管理、集中统筹、专业分工的道路，在一定程度上解放了税务人员的工作精力，提高了工作效率。但注销户数的庞大与干部人数的有限仍使从事注销核查工作的税务人员倍感工作压力的巨大。2011年税源专业化管理改革后，苏州市区范围内5个税源管理分局的风险评定人员共36名，每月每人参与注销核查企业人均8户；根据岗位职责，风险评定科同时承担管辖范围内中度风险应对的工作，2011年市区各风险评定科共对90850个风险点进行了核查，涉及6.7万户纳税人，查补入库税款19.9亿元。如此繁重的工作量，注销质量能否得到保证令人担忧。

三是注销核查与执法风险的问题。税务登记注销工作管理要求高、政策把握难度大、耗时长，目前尚无一套统一的操作流程与注销制度，对于注销工作的操作难点—注销清算也无统一明确的规范要求，各单位和各位清算人员均按各自理解处理清算事宜。政策法规的缺位势必造成政策实施难以完全一致，有的甚至为了使办件符合时限要求，注重程序而忽视内容，使核查工作流于形式，既不利于税收公平，也给自身带来了执法风险，更失去了注销管理最终把关的意义。同时各税源管理分局既是纳税户的日常管理者，也是最终注销审核者，封闭的工作流程增加了税务人员承担的责任，不利于防范廉政执法风险，缺乏监督。

二、构建集中注销模式、寻求突破创新的实践探索

要解决税务登记注销管理工作的困境，必须在提升纳税服务、优化资源配置、防范执法风险上找出路，突破原有模式的桎梏，优化注销流程、明确标准规范、提高审核质量、加强执法监督。为此，苏州地税借鉴服务外包的成熟经验，在注销工作中引入会计师事务所，于2011年12月起在市区抽调各税源管理分局熟悉注销业务的税务干部，设立集中注销科，通过中介机构的参与，共同进行注销核查工作。建立起“统一受理、集中核查、引入中介、内审督查”的集中注销管理新模式，以实现注销工作的专业化、标准化、团队化，提高工作质量和效率。该模式主要包括“统一受理”，即统一由办税服务窗口受理企业提交的注销申请及相关资料；“集中核查”，即成立集中注销部门，由税务干部、事务所人员、协税人员三方组成团队，协作完成注销核查工作；“引入中介”指拟定招标标准，公开招标会计师事务所，由事务所介入注销核查工作，协助税务干部审核；“内审监督”，即通过督察内审部门和法规部门抽查把关，实现对注销审核的监控。

（一）创新组织结构，优化注销流程

苏州地税集中注销科直接隶属于基础管理局，与纳税服务局形成一对一的直接对应。通过电子档案系统的上线运行，注销申请资料由纳服窗口影印扫描进档案系统，集中注销科根据系统档案资料进入核查阶段，按规定程序和要求进行注销清算核查，核查完毕由纳税人到纳服窗口清缴税费并打印通知书，既可节约流程、资料跨机构流转的程序和时间，又可避免纳税人多地奔波，实现纳税人和税务干部“双减负”的目标。

（二）着手制度建立，降低执法风险

苏州地税自确定在市区率先开展集中注销模式后，即着手制定相关配套制度，已下发实施《江苏省苏州地方税务局注销税务登记管理办法》、《江苏省苏州地方税务局集中注销税务登记管理办法(试行)》、《江苏省苏州地方税务局集中注销工作职责及规范（试行）》、《集中注销业务流程》，确定集中注销工作的原则要求、岗位职责、工作流程、考核要求、管理监督等规定，为全市集中注销的全面到位指明了方向，目前全市实行统一模式。为应对复杂案情、有效降低风险，市区纳税服务局又出台了《江苏省苏州地方税务局市区注销税务登记案件集体审理制度》，成立注销税务登记案件集体审理委员会，集体商议案情，取得了良好的效果，降低了干部的执法风险。施行至今苏州大市共集体审理注销案件62起，涉及税款3731.16万余元。

（三）整合三类人员，明确工作职责

集中注销科由税务干部、会计师事务所人员和协税人员组成，充分发挥各类人员在税收法规政策与会计、审计方面的才能，实现优势互补、各尽其职、团结协作。其中税务干部对注销事宜负主要责任；事务所负责配合税务干部对部分注销企业进行核查，出具《注销审核情况说明》并签字盖章；协税员主要负责企业基本信息及基础数据的查询，文书打印等辅助工作。外聘会计师事务所人员参与核查的企业由集中注销科负责人及税务干部根据需要共同确定，在工作过程中根据招标协议及税务机关相关制度接受税务机关管理，事务所约谈纳税人必须有干部在场，出具的报告必须经税务干部审核，严格实行对纳税人的商业秘密、个人隐私保密制度。

（四）提高审核质量，健全执法监督

集中实施税务登记注销管理后，针对原有工作分散开展、注销核查要求不一、审核质量参差不齐的情况，对工作流程及政策规范进行了梳理；分类型、分行业、分税种归纳整理核查要点和核查方法；规范统一工作底稿、核查报告及事务所审核说明等表证单书，与业务处室讨论确定政策难点的执行标准与对策，自上而下、全面统一，以规范促质量，以统一提效率，努力避免对纳税人造成税务处理上的不公平。

为消除税务登记集中注销模式从受理、核查到最终批准，办理过程监督制约的缺失，制定了集体审理制度，由基础管理分局内部成立注销税务登记案件集体审理委员会，对于案情比较复杂、查补税款达到5万元以上的注销案件进行集体审理，对疑难案件则邀请市局相关处室人员参加；同时由苏州市局督察内审部门和政策法规部门定期对注销核查工作规范、内容、案卷等开展监督检查，并将相关情况纳入部门年度考核。2012年度，法规处进行了税务行政执法案卷评查，集中注销科提交的《苏州春兰空调有限公司注销案卷》被评为优秀案卷。

（五）配套信息化支撑，实施标准化管理

按照深化数据应用、注销管理标准化的思路，苏州地税立足于以信息化支撑为管理提速增效的原则，编写集中注销业务需求，开发完成操作软件，该系统可实现从任务发起到结论存档的智能式管理、流程化控制；自动采集江苏地税大集中系统数据，排查生成风险点，实施有效提醒；全程数据统计查询与绩效考核，有效提升核查效率和数据利用能力。注销操作平台实时记录核查-认定-审批各环节流转轨迹，能准确查询各环节的流转审批内容，通过成因分析，一定程度能起到监督制约、廉正预防作用。

三、集中注销模式的初步成果及完善建议

（一）实行成效

2012年以来苏州市（不含苏州工业园区、张家港保税区）范围内逐步完成集中注销模式的推广，全市从事注销核查的税务干部由176名减少到30名，大大节约了干部力量。同时，由于政策统一、规范操作，注销工作的效率和质量也得到了较大提高。

实行集中注销模式以来，全市共接收注销户9603户，合计查补税费6505.29万元。其中苏州市区集中注销科共接收注销户数3437户，当年查结3177户，核查办结注销户数同比增长11.25%，共查补税款及各项基金费3157.72万元，入库税款2970.97万元。其中，事务所共参与599户，占总户数的17.43%。平均每个干部月均完成量由原有8户提高到月均21户，工作效率提高为原来的两倍多。

（二）进一步加强注销税务登记管理的建议

一是建立国地税联合注销机制。注销税务登记大都涉及国地税两个部门，核查结果互为依赖，为此通过建立联合注销管理方式，实行信息交换机制，可整合国地税现有资源，实行联合注销核查。对纳税人进行国地税统一注销核查，可进一步节约纳税人办理注销手续的时间和成本，节约国地税双方的人力物力，提高工作质效，实现双向减负。目前，苏州张家港地税局已建立起“联合受理、共同实施、分别处理、统一出件”为原则的国地税联合注销制度。

二是引入部门协作机制。注销管理应建立在税收征管保障基础上，与工商部门信息共享，及时掌握破产、合并、分立企业的清算信息，严防纳税人采用“恶意注销”方式逃避税款的追缴；与公安部门建立联系机制，对注销过程中涉税金额较大的失踪纳税人及时与治安办协调，严厉打击此类逃避纳税义务的行为；还可与房、土管理部门、金融机构深化信息交换，通过部门协作进一步规范纳税人注销行为，打击偷逃税行为，堵塞税收管理漏洞，营造公平的税收环境。

集中注销模式的实施实现了对税源专业化管理的进一步深化，是专业化管理的一项崭新尝试。该模式在苏州地区已初显成效，部分解决了税务机关的人力资源压力，有效降低税收流失和征纳成本，营造了公平的税收环境。