我国失地农民社会保险制度的构建——以社会连带理论为视角

刘丽萍，权守昭，郭兰英

(1.山西大学法学院，山西太原030006;2.山西仁鑫律师事务所，山西太原030012;3.山西省政法管理干部学院，山西太原030012)

一、在社会连带理论视角下当代中国农民享有社会保险权

(一)失地农民享有社会保险权是天赋的

社会连带理论认为，社会连带关系并不是一种道德概念，并不是道德中所讲的“善”，关注农民的社会保险权并不是所谓的“善举”和博爱，而是尊重农民作为社会成员中的一份子所应该享有的权利。“称其为权利，意味着它们是作为权利的正当要求，而不是求助于恩赐或博爱、兄弟之情、爱心或友情的东西。它们不必是赢得或赏赐的，他们不只是对利益的渴望或主张，也是对权力资格和相应义务的正当要求。”［1］对于这个生而有之的权利，任何人不能以任何名义予以剥夺。

人们平等地发挥自己的才能为社会进步和发展作出贡献，同时平等地享有社会对于每个成员提供的生存和发展保障。这是一种生而有之、天赋的自然权利。德国劳工部部长吕姆指出:“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。”［2］

(二)农民享有社会保障权是法律赋予的

失地农民获得社会保障，不仅是国际人权公约的要求，也是我国宪法赋予农民的一项权利。我国《宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”农民作为我国公民，应该和城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有权利从国家和社会获得社会保障，国家和社会有责任向他们提供社会保障的保护。无论是在国际法还是国内法中，都对失地农民享有社会保险权利做出了规定。但这种概括性、原则性的规定并不能直接作为保护农民保险权的利器，实际上，二元社会结构中农民社会保险权利处于不完整的状态。

二、在社会连带理论下农村社会保险的本质和目的

(一)社会保险的本质和目的

社会连带视角下城市和农村利益攸关，城市和乡村是一个整体。城市的发展离不开农村，农村的发展也离不开城市。农民与城市居民、农村和城市紧密相连，不可分割。社会连带理论把社会作为一个有机整体来考虑，认为社会和其他生命机体一样，各个部分之间必然是协调一致的，从而构成和谐、连带的整体。每个人都与其他成员存在连带关系，人们共同享受合作带来的劳动成果，也共同分担劳动带来的风险。人与人之间的连带关系越加强，个人活动就越发展，不同的社会需要就越是得到满足，而每个个体所承担的风险也就越小。这其中，蕴涵了社会保险本质和目的的理论内涵。所谓保险，就是按照大数法则的原理，使参保者以较小的支出换取在遭遇较大风险损失时的经济补偿。由此看来社会保险是一种全社会范围内的分散风险、转移风险的社会互助行为。人类这种基于社会连带关系的认识而进行社会合作的观念就是社会理性，就是“帮助他人就是帮助自己”的观念。［3］

(二)农村社会保险与社会整体发展

农村历来是中国社会经济重大转型的力量源泉，没有城乡的协调发展，没有农村的积累和推动，城市的发展将不具备可持续性。对农民的保护将提升社会财富的整体素质，有利于城市经济和整个社会经济的可持续发展。

没有农村社会保障制度的建立，就难以摆脱“农民真苦”的局面，而在当今中国，解决“三农”问题还不能仅仅局限于农村内部，而应与城市结构的转型相联系，把农民纳入现代社会保障体系是解决“三农”问题的根本。和谐社会从城乡角度看，是城乡的协调发展和城市结构的稳步转型。“三农”问题是制约城乡和谐发展的根本因素。只有三农问题得到彻底的解决，和谐社会才能真正实现。

三、在社会连带理论视角下农村社会保险制度的价值取向

庞德曾经指出:“价值问题虽然是一个困难的问题，它是法律科学所不能回避的。”“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些基本价值”。［4］失地农民社会保险立法也是这样，其价值的认定、选择总是受制于对法与农村社会保险本身所具有的积极意义的认识，并体现出农村社会保险法的基本宗旨。

(一)公平应是农村社会保险制度的本位价值

社会连带理论认为法律规范的约束力来自于人的双重感觉，即社交的感觉和公平的感觉。这也就说明，社会连带理论所认为的法律制度的首要价值应该是公平，只有体现了公平的法律制度，才能被每一个社会成员自觉遵守。

自现代社会保障发展以来，在对社会保障功能性的分析中，认为它具有社会稳定功能、社会补偿功能和社会公平功能，其中社会公平功能最为根本。社会保险法是社会保障法的重要组成部分，虽然它要遵循权利与义务的对等，没有付费或尽劳动义务，不能享受社会保险，但是公平原则仍然是社会保险法的首要原则。一方面，社会保险法是以实现社会公正或正义为宗旨的，作为维护社会安全的措施之一，它要求制度安排必须体现收入分配的公平，让缴费比例和供付标准符合公正要求;另一方面，社会保险制度是实现社会公平正义(社会公正)的重要制度设置。

建国以来，我国建立了世界上独特的二元社会保险制度，因此，在建设覆盖城乡居民的社会保险体系过程中，我们尽管不可能一蹴而就地实现制度公平，但在制度建设之初就应当时刻不忘社会保险权益公平的目标，并应当以国民社会保险权益是否公平或者是否缩小了这种权益的不公平作为评价制度设计及其发展进步的核心指标，尽可能地在制度设计与推进过程中逐渐向城乡居民社会保险权益公平的目标靠拢。

(二)促进效率的实现

正义作为人类社会的美德和崇高理想，意指事物的公正性、合理性，是社会竞争在起点、机会和结果诸方面追求公平的体现，为我国农村社会保险立法提供着极其重要的指导意义。在农村社会保险的制度设计中，应当以公正作为其根本的首要的立法价值。罗尔斯说:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。作为人类活动的基本价值，真理和正义是不妥协的”。［5］这也印证了社会连带理论对于公平是法律首当其冲的价值这一观点。

但这并不说明效率就不重要，公平和效率始终是密不可分的。在社会保险制度中，既要坚持公平，也要坚持效率，实现资源的最佳配置。公平机制可能会对某些个体在某段时期内的快速发展带来一些影响，但从整个社会来看，从长足的发展来看，效率带来的是整个社会的整体发展，它必定会提升整个社会的发展速度，进而在全社会实现更好、更快的发展。

农村社会保险制度不可能脱离经济制度而成为一个独立的福利制度，特别是中国社会经济发展的不均衡，使制度设计本身也必须充分考虑效率问题。根据中国的国情和社会经济发展状况，农村保险制度的设计与安排，在坚持公平优先的基础上，必须充分考虑效率的因素，实现制度的持续、稳定和协调发展。

四、在社会连带理论基础上失地农民社会保险制度中的政府责任

(一)界定政府角色，强化政府管理监督职责

国家责任理论为明确农村社会保险制度中的国家责任提供了依据。正因为国家是一种公共福利机构，它承担着促进社会成员合作与满足社会成员生活需要的责任，并且国家的强力主要是为作为社会连带关系薄弱环节的社会弱者提供更多帮助的手段。然而，目前相关政策的设计没有把失地农民的利益“放在第一位”的要求，这不符合公平正义的法治原则。因此，政府需要彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变，履行好城市化进程的领导者和监督者的职责。地方政府在征收农民土地过程中必须遵守宪法和法律，尽其道德责任，维护政府形象，切实代表民众的利益，为民众办事。

(二)政府在农村社会保险制度建设中承担的基本职责

失地农民社会保险制度建设需要政府的特别支持，包括从资金上、政策上、制度上等等方面。我国政府当前特别应当根据我国城镇化和社会结构转型的实际进程，制定失地农民社会保险制度建设的远景规划与近期规划，以推进社会保险体系的城乡整合。

1.扩大农民在土地增值收益中的分配比例解决资金的问题。发展失地农民社会保险事业需要大量的资金，而我国农村现实情况而言，大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，但根据国务院发展研究中心的调研报告看出，要建立社会保障制度，消除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。现在不是钱的问题，土地增值收益那么高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，完全可以解决这一问题。［6］因此，政府承担国家对农村社会保险的财政责任就变得非常关键。

2.推动失地农民社会保险的立法建设。失地农民社会保险制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现。尽快制订《失地农民社会保险条例》，法律明确规定受保险人的范围、缴纳保险费标准、待遇标准、基金筹集与管理等，具有强制性、稳定性和权威性。此外，还应重视土地征收法律法规的配套修改。构建好在征收(用)土地过程中推行失地农民社会保险制度的合理路径，解决好征收(用)制度和失地农民社会保险制度的衔接问题。

［1］［美］安德鲁.内森:中国权利思想的渊源.公法(第一卷)［M］.黄 列，译.北京:法律出版社，2000.

［2］史探径主编.社会保障法研究［M］.北京:法律出版社，2000.

［3］刘 诚.社会保障法比较研究［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2006.

［4］［美］庞 德.通过法律的社会控制［M］.沈宗灵，译.北京:商务印书馆，1984.

［5］［美］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，廖申白，译.北京:中国社会科学出版社，1988.

［6］赵蓓蓓.如何解决失地农民问题?访国务院发展研究中心农村部部长韩俊［N］.人民日报，2005－12－09(16).