行政诉讼视角下当事人权利义务之平衡

王美丽，荣秋立

(1.天津市宝坻区人民检察院，天津301800;2.北京市环球律师事务所，北京100016)

一、行政诉讼中的平衡理论

现代行政法追求平衡。英国行政法权威韦德认为，行政法的重要作用之一是“保持国家和公民权利之间的平衡”。美国行政法学者沃伦认为，现代行政法的最棘手的挑战是:“行政机关在执行公共政策时，如何寻求社会权利和个体权利的平衡”。现代行政是建立在西方三权分立理论的基础之上的，立法、行政、司法三权相互制约、相互支撑构成了完美的权力运行体系。行政诉讼正是司法对行政制衡的一种表现，是对于受到行政主体侵害的行政相对人的一种救济手段。行政诉讼中的平衡理论包括以下两个方面的内涵:(1)在行政诉讼中，必须充分保护公民的行政诉权。寻求司法救济往往是行政相对人穷尽其他救济途径之后的选择，它理应成为公民最终的和最强有力的法律救济。行政诉权是对公民独立人格的肯定，相对人获得了与政府直接对话的权利，同时也意味着对公民与政府新型平等关系的塑造。(2)行政诉讼资源不能浪费，不能以保护权利为名，使诉讼泛滥成灾，使依法行政举步维艰，要防止滥诉。“起诉资格的目的是为了防止滥诉，正确执行司法审查的职能，使司法审查成为解决争端，保证行政机关合法地行使职权，尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石。”［1］

行政法在整体上是平衡法，但在其不同的运作阶段，不同的调整领域，是有倾斜、有注重面的。行政法在调整行政管理、行政规制时，更多注重的是行政权的有效行使，注重授予行政主体管理职权和管理手段，向效率倾斜;行政法在调整行政法制监督、行政救济时，更多注重的应是保护公民、法人和其他组织的合法权益，注重监督和控制行政权的滥用，向公正倾斜。行政审判在性质上属于救济和监督，因此，人民法院审理行政案件时，在注重行政权与行政相对人权利的整体平衡时，应适当向保护行政相对人合法权益方向倾斜。［2］因为，在我国行政法律关系中行政机关处于主导地位，通常是行政命令的发布者，而行政相对人通常处以被动的命令服从者的弱势地位。虽然行政机关也经常为了公共利益做出一些赋予公民利益的行为，但是在行政过程中行政机关权利过重，行政相对人义务过重的现实是不可忽略的，如果在行政诉讼中不适当向保护相对人权益的方向倾斜，就不可能真正实现平衡。

二、平衡行政诉讼当事人诉讼权利义务的现实依据

(一)行政诉讼法立法模式对原告诉权造成的限制

我国《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时，《行政诉讼法》第十一条和第十二条又分别以列举的方式明确规定了受理案件的范围和不予受理案件的范围，其中第十一条第八项又规定“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的。”此种立法模式显然存在逻辑上的漏洞。一方面，既有正面列举也有反面列举，如果某一行政争议既不在《行政诉讼法》第十一条列举的受案范围之列，也不属于第十二条所明确规定不予受理的案件，该如何处理?另一方面，《行政诉讼法》第十一条第八项又将能够诉诸司法保护的权利限制在人身权和财产权范围之内，而根据第二条规定来看，则把该项权利扩大到公民、法人和其他组织的合法权益范围内，那么，如果行政机关的具体行政行为侵害的是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权以外的其他合法权益，是否应该得到司法救济。另外，对于可诉的行政行为采取列举式的方式加以规定，这相应地限制了行政相对人的诉求，对于法律规定之外的受到行政权力侵害的权益无法通过行政诉讼法而得到救济。尽管这很大程度上是由于法律本身的局限性所造成的。法律不能穷尽所有可能性，但是，这种做法在实践中确实限制了相对人的权利，不能平等地实现其诉权。

(二)行政诉讼受案范围狭窄

目前，在我国司法实践中，法院受理案件的标准有两项:一是行政诉讼法在受案范围方面仅仅接受对于具体行政行为的诉讼，对于抽象行政行为规定为不可起诉;二是行政诉讼法的保护对象为公民、法人、其他组织的人身权和财产权。尽管我国现行《行政诉讼法》在制定时考虑到了行政诉讼的特殊性，对于原告和被告的诉讼权利，规定了有利于行政相对人的诉讼权利与义务，如举证责任倒置等。但是，相对于各项有利于行政相对人的诉讼权利与义务而言，行政诉讼案件的受案范围终究是起决定性作用的。因为行政诉讼的受案范围，直接决定了人民法院可以依法受理行政争议的种类与权限，如果某项行政争议不处于行政诉讼的受案范围之内，有利于行政诉讼相对人的权利义务的规定便无从谈起。根据我国司法实践中行政诉讼案件的受理标准，可得出这样的结论，即只有公民、法人或者其他组织的人身权、财产权受到行政机关具体行政行为的侵害时，才能得到司法救济;而公民拥有的更为广泛的各项其他基本权利受到行政行为侵害或者公民、组织或其他组织的人身财产权受到抽象行政行为的侵害时将均不能得到司法保护。因而，以行政相对人受到行政权力的侵害时能够得到救济为初衷的行政诉讼难以实现其目标。

(三)行政诉讼法规定的执行措施对被告缺乏有效的制约

法律规定对行政机关拒绝履行判决、裁定时采取从银行划拨该机关存款，处以每日50至100元罚款，向上级机关提出司法建议，对构成犯罪的追究刑事责任这四种措施。而后两种措施的实际制裁效果并不明显，只有前两种划拨存款和罚款经常使用，其威慑力并不是很强。但是，行政诉讼大多具有急迫性，在行政诉讼判决以前，当事人时刻都在承受巨大的直接损失或间接损失。这些执行措施相对于民事诉讼和刑事诉讼而言，较为简单、效果不明显且执行的时效性也较差，不利于及时保障相对人合法权益。法谚曰:“迟来的正义非正义”，行政诉讼法规定的这些执行措施并不能很好地体现法律公平正义的理念。与此相反，行政诉讼法中对于行政相对人的执行措施则明显更加有力度，不仅可以由法院强制执行，还可以由行政机关强制执行。在执行措施上甚至可以根据司法解释第九十七条的规定参照民事诉讼的执行措施。由此可见，在行政诉讼中对双方当事人的执行措施上，出现了一定程度上的失衡。

三、平衡行政诉讼当事人诉讼权利义务的探索

在行政机关与行政相对人的权利义务关系中，权利义务应当在总体上是平衡的。行政机关作为掌握国家权力的国家机构，其本身处于行政法律关系中的强势地位。行政诉讼法为平衡公共利益与个人利益，需要在诉权上加强对于行政相对人的支持，使相对人能够更加顺畅地维护自己的权益。

(一)放宽行政诉讼案件的受案范围

我国行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定主要分三部分:一是第二条总体上的概括，二是《行政诉讼法》第十一条以正面列举的方式规定了可以被起诉的侵犯行政相对人人身权、财产权等的具体行政行为，三是《行政诉讼法》第十二条对于不可诉行为的排除规定。这样的规定限制了行政诉讼的受案范围，列举式的规定虽然可以明确界定范围，易于理解掌握，但是其缺陷是无法列举所有的情况，容易出现挂一漏万的问题。单纯运用列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。［3］

放宽行政诉讼案件的受案范围，可从以下三个方面进行尝试:(1)在现行行政诉讼案件受案范围基础上，以概括加列举的模式进一步优化。即先概括地规定侵犯公民相关权益的行为可以起诉，之后再做排除性规定，明确列举不可诉行为。这样行政诉讼的范围将明显扩大，许多因行政诉讼法第十一条的规定而被法院驳回的案件可以得到其应有的救济。(2)《行政诉讼法》第十一条规定，受到侵害的公民权益主要为财产权和人身权，对于其他法律应当予以保护的公民权益则没有明确地加以规定，限制了行政相对人可以起诉的事项，使得受害人可能因此无法得到救济。如果行政诉讼法在强调对人身权财产权保护的基础上，进一步增加对相对人其他基本权利的保障，无疑将会更加促进行政诉讼当事人权利义务的对等与平衡。(3)从考虑公民权益角度出发，相对人应当对抽象行政行为拥有通过诉讼进行监督的权利。现行行政诉讼法规定，仅仅具体行政行为可诉，抽象行政行为即针对不特定多数人制定的，具有普遍约束力的行为规则，被排除出可诉范围。而在部分国外立法例中，抽象行政行为也属于司法审查的范畴，可以被提起诉讼。抽象行政行为作为国家权力的表现，如果其违法，危害程度会更甚于具体行政行为。抽象行政行为的可诉化可以有效调动相对人的监督积极性，也可以保障相对人对行政机关的监督权。

(二)放宽原告资格，简化被告资格

目前亟待解决的是在修改《行政诉讼法》时将上述具体规定进行整合。整合的过程中，应适当把握两个原则。

1.放宽原告资格，以便最大限度地维护公民、法人和其他组织的合法权益。如果把行政诉讼的原告局限于行政管理相对人，那么必将面临这样一种困境，即有许多公民、法人或其他组织本身并不是行政管理相对人，即法律上的利害关系人，但是行政行为产生的法律后果直接侵害了其合法权益，他们承受了损失，却被排除在行政诉讼之外，这实际上是对他们诉权的剥夺。解决这一问题，可采用“利害关系人之诉”，以司法解释确认，凡是认为与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织都享有诉权，当提起行政诉讼，并符合《行政诉讼法》第四十一条规定的其他起诉条件的，人民法院应予受理。其意义不仅赋予了行政管理相对人以诉权，而且赋予行政管理相对人以外的“第三者”或“关系人”，尤其是权利竞争者以诉权，使诉权保护范围适度扩大，行政行为受司法审查的机率相应提高。

2.简化被告资格。我国行政诉讼法和司法解释对被告资格的规定过于复杂，使被告的确定变得困难。被告只需坐等应诉，而原告需要花费很大的精力去确定被告究竟是谁。这在法律规定上对原告是不平等的，在客观上不利于原告行使诉权，增加了相对人获得救济的困难，使原告在实际上处于更加不平等的地位。我们建议，在修改被告制度时，可借鉴国外行政诉讼中的“形式被告”的做法，让原告选择由作出行政行为的机关或机构作被告，或由同级政府做被告;在被告无法确定的情况下，由同级政府做被告。这样可以有效地简化被告制度，避免确定被告的困难。

(三)强化对行政机关强制执行的手段

1.健全相关法律责任制度，防止被告怠于执行。在行政诉讼案件中，行政诉讼案件的执行情况并不乐观。即使原告已经胜诉，但许多被告自恃“官”的特殊身份，对法院判决置之不理，使得行政相对人在几经周折取得胜诉的情况下，仍然得不到救济，这种行为已经严重损害了法律的尊严。对此，许多学者建议，在修改《行政诉讼法》中增设“藐视法庭罪”，即行政机关拒不执行行政判决、裁定，情节严重的，对该行政机关的负责人和直接责任人以“藐视法庭罪”论处。据悉，北京市律师协会行政诉讼法委员会同全国人大法工委等部门的有关专家就这份修改稿进行了讨论。全国人大法工委行政诉讼法室主任李援透露，此建议稿已经提供给全国人大法工委，将列入全国人大常委会立法计划。

2.制定统一的行政强制执行法。对于上述改革建议，可先由最高人民法院以司法解释的方式规定下来，待时机成熟以后再制定一部统一的行政强制执行法。制定行政强制执行法，可借鉴德国、奥地利的行政强制执行法，对行政强制执行的主体、范围、程序等各个方面作出详细周密的规定，使其具有可操作性。同时，在特殊领域再制定与其相配套的单行法规，使之形成统一完整的执行法律体系，有效地规范行政强制执行权的行使。

［1］姜明安.中国行政诉讼的平衡原则［J］.行政法学研究，2009(3).

［2］姜明安.行政法与行政诉讼法(第二版)［M］.北京:北京大学出版社，2005.

［3］柴发邦.民事诉讼法学新编［M］.北京:法律出版社，1992.