做好地方环境立法工作应注意的几个问题

高德耀

（太原理工大学，山西 太原 030024）

地方环境立法是国家环境立法体系的重要组成部分。地方环境立法是指有立法权的地方人大及其常委会或地方人民政府（含有地方立法权的城市），在其法定职权范围内，依照法定程序制订、认可、修改、补充和废止有关保护自然资源、遏制生态破坏、防治环境污染和其它环境公害的规范性文件。地方环境法规规章是地方环境立法的产物，也是地方环境监督管理和行政执法的法规依据。我国地域辽阔，各地方环境现实状况差异很大，经济发展水平很不平衡。国家环境立法只能从一些原则性、根本性、普遍性和全国性的问题加以规范，不可能也没有必要针对地域性环境特点和地方性环境污染而面面俱到。这就要求开展地方环境立法工作，建立地方性环境法规规章。

一、地方环境立法的特征

地方环境立法除了环境立法的一般属性外，还具有以下三个特征：

（一）制定法规的依法性

地方环境法规规章不能同宪法和国家环境法律、环境行政法规相抵触。这就要求地方人大或人民政府在环境立法时必需同国家环境法律法规的原则精神保持高度一致。必需依据《宪法》、《立法法》和《地方组织法》的相关规定制定地方性环境法规规章。此外，还要注意地方环境法规规章与国家环境法律法规的统一和协调，把国家环境立法的原则性同地方环境立法的地方性有机结合起来，制定和做好地方环境立法工作。

（二）适用范围的有限性

地方性环境法规规章的立法机构是有立法权的地方人大及其常委会或地方人民政府。立法机关的地方性决定着环境法规规章的地方适用性。因此，地方环境立法具有一定的适用范围，即只适用于特定的区域和范围。这个特定的区域和范围就是其管理的行政区划。在行政管辖权范围内适用有效。

（三）立法形式的双层次性

地方环境立法的双层次性是指地方环境立法既可以制定地方性环境法规，又可以制定地方性环境规章。也即省级和经国务院批准的较大市的权力机关可以制定地方性环境法规；省级和经国务院批准较大市的人民政府可以制定地方性环境规章。地方性环境法规和地方性环境规章既有相同之处又有一些区别：相同之处在于两者都具有规范性和强制性，都具有法律效力；不同之处在于两者的制定机关不同，法律效力也不同。地方性环境规章的效力低于地方性环境法规且内容规定不得与当地权力机关制定的地方性环境法规相抵触。

二、地方环境立法的重点

地方环境立法要做的工作繁杂而庞大，就其重点而言，归纳起来有以下几个方面：

（一）细化国家环境法律法规。根据本地方的环境状况和客观现实需要，将国家环境法律法规具体化和地方化，对国家环境法律法规作适当的细化、延伸和完善，使其更具有针对性和可操作性。

（二）适时填补国家环境立法的空白。一般来讲，国家环境法律法规出台须要有一定的周期且覆盖面和调整范围相对有限。地方立法机关对本辖区迫切需要而国家目前又暂无相应立法的法律法规事项，可先行一步，通过地方环境立法加以规定。对于国家环境立法的盲点和空白点，通过地方环境立法加以调整和规范是很有必要的，也是可行的。

（三）做好特殊环境要素或状况的地方环境立法工作。对于个别地方独有的而又不可能通过国家环境法律法规加以调整和规范的环境要素或状况，就需要也只能通过地方环境法规规章加以调整和规范。

三、制定地方环境立法应注意的几个问题

1.做好环境立法规划

地方环境立法应当在立法预测的基础上制定立法规划。弄清楚本地区存在哪些环境问题，需要制定哪些法规。从现实和可能条件出发，分情轻重缓急，系统规划和通盘考虑。使制定出来的环境法规规章符合本地区环境管理的具体情况，力求科学、实用。地方环境立法要保持与国家环境立法规划的沟通和联系。地方性环境立法涉及面广、综合性强。因此在制定地方性环境法规规章时要密切联系有关事务部门，深入调查研究，广泛征求意见，反复商讨论证，吸收各方面的专家学者、专业技术人员共同参与地方环境立法工作。

2.严格按照规范化要求制定好地方环境法规工作

从法律的技术层面上讲，制定地方环境法规要求结构形式恰当、法条内容准确、文字简明严谨，杜绝语言的岐义现象。不可模梭两可、含糊不清，更不能前后矛盾。力求避免宣传性、口号式的语言。地方性环境法规是规范性的文件，因此，文件的规范性要求是必不可少的。

3.法规规范要与经济社会的发展相协调一致

法规规章的规定和要求要与现行体制或做法相一致；法规条文的具体表述要与经济社会发展的新情况、新任务和新要求相匹配，避免法规条文与现实情况相脱节、不协调；对相同事项的法规条文做出新的规定（包括修改）后，其它法规的相关规定应当及时做出相应的修改或废止；对于前法的部分规定已被后法所取代的情况，后法应做出相应的衔接规定，避免执行中可能引起理解上的歧义和前后法条文的冲突和矛盾。

4.法规规章要易于操作

有些地方的环境法规规章的规定过于原则，不够具体，执行起来难以操作。一部好的法规不仅要看它制定了没有，制定了什么，还要看它是否能够具体操作，是否能够实现其立法意图。环境司法实践中已有条件、能够细化的条文要尽可能细化，增强可操作性且易于操作。

5.违反法规规章要负相应的法律责任

法规规章在作出禁止性、限制性规定的同时，须规定相应的法律责任，违法后要有惩罚措施，违法者要付出相应的代价。如果只有告诫，没有惩罚；只是定性违法，没有强制措施，这样的法规是不完善的。

6.及时做好地方环境法规规章的修订工作

地方环境法规规章颁布实施后，在某一时期某一阶段是合理的、适用的，但随着时间的推移，有些条款已不能满足现实发展的客观要求，这就要求我们适应新时期环境保护发展的需要，及时做好地方环境法规规章的修改和修订工作。立法实践表明，对那些带有原则性、方向性但还处于试行阶段的措施和做法，可先制定相应的政策加以引导，运行一段时间后，经过修改和完善，待条件成熟时再制定成法规规章；对那些在实践中已经证实合理可行又成熟有效且能够得到普遍推广的政策、制度、措施和做法，应通过立法程序加以规范化和法律化。立法时应注意法的稳定性与适时立、改、废相协调的问题。一方面要保持法的稳定性和连续性，不能轻易改变；另一方面要适时进行修改、完善和废止。同时还要防止由于立法不慎而在短时间内反复修改变动而引起大的波动和振荡，以及一时需要即匆忙立法的做法。把稳定性和变动性适时结合起来。

地方环境立法应以提高立法质量为目标；以加大对违法行为处罚力度为突破口；以增强立法可操作性为关键；以规范政府环境责任为保障。国家和地方应高度重视地方环境法制建设，加大投入。制定和落实好地方环境法规规章，为地方经济社会可持续发展和百姓适宜、良好的生存环境保驾护航。

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