农村基层党组织在社会管理中的若干问题思考

李小妹

（河南工程学院人文社会科学学院，河南 郑州 451191）

加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。党的十八大报告明确提出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是加强和创新农村社会管理的最基本和最直接的力量，是社会管理体制的建构主体。因此，为适应经济社会的发展，建设和谐新农村，就必须加强农村基层组织建设、发展农村基层民主、创新农村社会管理体制。

一、农村基层党组织参与社会管理的创新问题

近年来，随着民主政治建设进程的加快和农村经济社会的发展，农村基层党组织参与农村社会管理时不可避免地出现一些问题，影响党群干群关系，削弱村级党组织的凝聚力和战斗力，制约农村的改革发展和稳定，农村治理思路与机制亟待创新。

（一）农村基层党组织建设面临的考验与挑战

我国农村正处于经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化的重要时期，这些新情况、新发展既给党的农村基层组织建设增加了丰富的时代内容，也使农村基层党组织建设面临着新的考验与挑战。

一是农村经济基础的变化与农村基层党组织的定位。改革开放以前，农村党组织的主要职能和任务是管理村集体所属资产和组织生产分配。随着市场经济的建立和逐步完善、农村改革的推行，农村经济也随之转型，农村经济基础发生了重大变化，农村基层党组织失去了集体经济支撑的优势，遇到了在市场经济中定位的难题。二是农村经济多元化发展与农村基层党组织的建设。伴随着经济多元化发展而来的，是农村社会构成的分解与重构以及农村经济组织的创新与多元，所有这些都使得原有的基层党组织的设置模式和干部队伍建设越来越不适应农村经济多元化发展的需要。三是农民民主参与意识的强化与农村基层党组织的领导方式、方法。一元化领导为特征的政党治理模式被“乡政村治”的治理结构所替代，村民自治这种新的农村社会控制机制正在发生作用，农民民主参与意识的日益增强，这些都对农村基层党组织的领导方式与领导方法提出了新的要求。

（二）创新是提高新时期农村基层党组织社会管理能效的必然要求

面对新形势、新情况，提高农村基层党组织的社会管理能力的根本出路在于创新，只有创新理念、创新举措、创新机制，在探索中寻找新的路径，才能提高农村基层党组织的社会管理能效。

一是解放思想、创新观念，探索新形势下农村基层党组织建设新路子。党的十七届三中全会所提出的农村改革发展任务对农村基层组织建设提出了新的要求。组织建设是农村基层党组织在农村社会管理中发挥凝聚力和核心领导力的根本保障。“政党及政党体系的稳定和强大，取决于其制度化水平和政治参与水平。”[1]必须解放思想，更新观念，加强农村基层党组织建设，在社会管理实践中逐步提高制度化水平和政治参与水平。在实际工作中转变与新时期不相适应的思想观念，在实践中提高创新能力。二是创新农村基层党组织建设。亨廷顿指出：“共产党国家在建立政治秩序方面的相对成功，在很大程度上就是由于它们自觉地把建立政治组织一事摆在优先地位。”[2]根据新形势要求进行组织创新与变革，是组织有强大生命力与凝聚力的有力保障。新时期，农村基层党组织必须对自身权利结构、组织建设、成员观念、角色定位、与其他农村社会组织间关系等，进行有目的的、系统的调整和革新，以适应内外环境以及自身组织任务等方面的变化。主要包括创新基层党组织参与基层民主治理的方式，强化基层干部的民主政治观念。三是创新农村基层党组织参与民主管理的模式。创新的关键在于，如何既能够提高村民自治程度、推进基层民主管理进程，又能确保村庄不脱离国家政治控制范围，这同时也是基层组织建设的一个焦点。要达到这一要求，就必须探索创新农村基层党组织参与民主管理的模式，扩大农民的自主权，创新村级管理体制与机制，要在党的领导与村民自治之间、国家政权组织与农民自治组织之间搭建桥梁，将党的领导机制、党内基层民主机制与基层群众自治机制有机融合，同时修复基层政治体制断层。

二、农村基层党组织在社会管理中的定位问题

农村基层党组织的角色与职责定位，必须在村民自治的背景下考量。农村基层党组织作为党在农村的组织基础，既行使政党功能，也履行着国家代理人的职责。然而，由于村民自治的实施改变了基层党组织生存的政治生态。因此，重新审视农村基层党组织在农村中的角色与职责定位，对于巩固党在农村的执政基础，充分发挥农村基层党组织在新农村建设中的作用具有重要意义。

（一）领导者角色

农村基层党组织在村级治理中的核心领导地位是宪法和法律所赋予的。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条均明确了农村基层党组织在村级治理中所具有的核心领导地位，这种定位正是中国共产党对国家的政治领导权力在村庄延伸的表现，国家主权并不因乡政村治的治理格局而弱化。农村基层党组织在村级治理中的领导是政治领导、思想领导和组织领导。政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导。组织领导，即吸纳农村各类优秀人才到党组织队伍中，通过提高农村党员干部素质，带领农民群众实现村级管理的既定目标，增强党组织的威信。思想领导，就是宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和上级党组织以及本村党员大会的决议，把党的主张变成农民群众的自觉行动，教育引导农村基层组织干部群众正确行使民主权利。

（二）服务者角色

党的十七届四中全会第一次对农村基层党组织发挥领导核心作用作出具体诠释：农村基层党组织要把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿党组织活动的始终。从这一要求中可以看出，农村基层党组织的服务者角色是领导者角色的题中应有之义，由于农村基层党组织的领导权威既来自于历史形成和制度规定，更来自于村民群众的认同，因此，基层党组织的领导核心地位正是因其服务功能而得以延伸和强化。基层党组织的服务工作主要有两个方面：支持村委会工作、为村民提供服务。

（三）利益整合者角色

政党的功能之一是利益表达和聚合。中国共产党的首要责任和重要任务就是维护和实现人民的利益。首先是利益表达。农村基层党组织应建立起顺畅的沟通渠道、长效化的沟通机制，对村民合理的利益诉求能够迅速获悉、正确引导，起到密切干群关系、减少社会矛盾的作用。例如在河北“青县模式”中，村民代表大会是村民参政议政的平台，村民可以在这一议事平台上完整、及时地表达自己的意见建议。而基层党组织又通过将党组织嵌入到村民自治组织中去的组织形式，达到了及时掌握村民合理诉求的利益表达效果。其次是利益整合。“全国性政党总是要表达众多群体的要求，这迫使他们在凝聚这些利益的时候将其整合成协调的整体，保持各种竞争性利益的平衡。”[3]要保持农村社会中具有竞争性的利益之间的最大平衡，就需要最大限度代表最大多数人的利益、并且统领大局的“调试器”和“稳定器”，而农村基层党组织责无旁贷地担负起这一责任。应当将不同利益诉求整合到新农村建设的大目标上，由此，围绕农村社会管理而产生的在多元治理主体间的价值整合、文化整合、组织结构整合等等，都成为农村基层党组织在村级治理中进行利益整合的重要组成部分。

三、农村基层党组织在社会管理中与其他农村组织间的关系问题

村民自治制度实施以后的农村基层权力结构发生变化，村党组织和村民自治组织成为在同一个农村社区同时存在的两个进行村务管理的政治组织，农村社会组织亦大量出现。作为农村社会管理领导核心的党组织如何协调与村民自治组织、农村社会组织之间的关系，是事关提高农村社会管理有效性的关键问题。

（一）党组织与村民自治组织

要理顺党组织与村民自治组织间的关系，就是既要实现党组织在村民自治中的领导核心地位，又要充分发挥农村自治组织自我管理的作用，因此，必须建立村党支部和村民自治组织分权合作的制度化机制。

明确基层党组织与村民自治组织之间的职权范围。村党支部应当避免行政化倾向，通过支持、指导村委会的工作贯彻党的路线、方针、政策，使党的主张变成村民的自觉行动；村民自治组织应避免地方自治和村委会自治的倾向，自觉接受村支部领导，依法行使自治权。“如果没有以先进思想指导、由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的‘土围子政治’”。[4]总体上讲，村党支部的重要工作在于推行政务与自身建设，包括：研究决定为贯彻上级党委、政府方针、政策的具体实施措施、规划部署本村的经济和社会发展、加强党组织自身建设等；村委会的职责范围主要包括：农村经济管理、村级公共事务与公益事业管理、社会化服务供给、社会治安维护、村民教育管理等。

建章立制，促进党的领导与村民自治有效结合。一是将村党支部的力量融入到村民自治中，取得领导的合法性和话语权。典型的做法是村级党组织的负责人兼任村级自治组织的负责人，如实行“四加二工作法”的邓州市，实行村支书和村主任一肩挑，同时村两委班子成员实行交叉任职；河北“青县模式”则是村党支部书记通过参与民主选举兼任村民代表会议主席，鼓励党员竞选村主任、村民代表，把党组织嵌入到村民组织中。二是建立健全基层党组织与村民自治组织协同合作的相关制度，包括民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度等。

（二）党组织与社会组织

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。农村社会组织是乡村治理结构中的有益和必要的补充，承接着政府让渡出来的部分管理农村事务的权力，同时，作为政务及村务推行的宣传者、发动者和实践者，动员、组织村民积极参与到农村社会事务的治理进程中。

农村基层党组织是农村社区各种组织和各项工作的领导核心，因此，一方面基层党组织要给予农村社会组织政策性的培育与引导，另一方面，农村社会组织应自觉接受农村基层党组织的指导。基层党组织要尊重社会组织的相对独立性，不干涉社会组织经营方式、经营内容等内部事务，对社会组织的指导更多的是对其发展进行方向性的引导，主要内容包括对现有社会组织加强行政督导、使之在法律范围内活动，营造发展环境，并结合农村社区实际发展状况有选择地定向培植新的组织。有学者指出，共容性和嵌入性兼具的社会组织对村级组织提供公共物品有着明显的影响力，其中，嵌入性就是指社会组织成员包含村干部。[5]因此，农村基层党组织应调动社会组织中党员的模范带头作用，在社会组织中设立党支部，积极发展党员，将党的力量延伸、嵌入到社会组织中，只有这样，才能给予农村社会组织政策性的培育与引导，提高村级公共产品和公共服务的供给能力，确保党的路线、方针和政策能够在农村社会组织中得以贯彻和执行。

四、结语

社会管理，归根结底是对人的服务与管理。社会管理的目标是社会的和谐与稳定，而和谐社会建构的难点在农村，重点在农民。因此，农村社会管理与广大农民群众休戚相关，关系到整个和谐社会的建设进程。针对党的十八大报告中关于社会管理的新的战略部署，必须加强和创新社会管理体制机制，在理论上准确界定农村基层党组织在农村社会管理中的职能职责和功能定位，明晰基层党组织与其他农村社会管理主体间的关系，做到有所为，有所不为，唯此，农村基层党组织才能在村级治理实践中真正起到领导核心作用，处理好农村公共事务，维护好农民的切身利益。

本文系国家社科基金项目“农村基层党组织在社会治理中心缺位及对策研究”课题研究成果，项目编号：11CZZ010。

[1][2][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，2008.334，336.

[3][英]海伍德.政治学[M].张立鹏，译.北京：中国人民大学出版社，2006.293.

[4]徐 勇.论村民自治背景下党组织与自治组织的协调[J].学习与探索，1998，（1）：89-92.

[5]汪锦军.农村公共事务治理——政府、村组织和社会组织的角色[J].浙江学刊，2008，（5）：113-117.