法律视野下我国食品安全监管机制研究

段贞锋

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

民以食为天，食以安为先，食品安全关系到人民生命财产安全，甚至整个民族的兴衰。近年来，我国食品安全问题频发，“皮鞋明胶”、“红心鸭蛋”、“二代地沟油”等事件成为社会关注焦点，凸显了我国食品安全的重重问题。

一、我国食品安全的现状

（一）生产经营者素质偏低

马克思曾经说过：“一旦有百分之五十的利润，人们就敢于为之铤而走险，有百分之一百的利润，就敢践踏一切人间的法律。”[1]我国当前有大量的食品生产加工企业属于小作坊经营，生产经营者整体素质不高，为追求高额利润，他们使尽各种手段降低生产成本，如生产经营过程中用假原材料以假充真，将病死的家畜“宰杀”后当正常肉制品销售等，使大量不合格食品走向市场，走上餐桌，给人们身体埋下巨大隐患。

（二）初级农畜产品安全隐患大

部分商家为了追求利益最大化，将安全性不合格的种子投放到市场，一些农产品从种子开始就带有质量隐患。农户们为了增加产量和收入，种植过程中过度使用农药、化肥和助长剂，或者直接用城市污水、工业废水浇灌农作物；一些农村养殖户用含有添加剂的饲料喂养动物，将污水、废水供饲养的畜类动物饮用，这些化学物质经农、畜产品吸收，在农、畜生产链上长期存留，最终经食品市场进入人的身体，严重危害人类的健康。

（三）食品加工环节控制不严

大多食品本身水分含量较高，易变质难以长期保存，食品供应商为了获取更大利益，在食品加工环节超标准使用有助于食品长期保鲜但却对人体有害的食品添加剂，如在腌菜中多倍使用苯甲酸[2]，给人的身体健康造成威胁。

（四）食品流通环节问题多发

一些投放市场时质量合格的食品，流通过程中未按照要求进行运输、保存，如肉类食品在流通中冷链中断、包装破损等，造成食品出现二次污染，危害消费者身体健康。还有一些企业将已经出现质量问题的食品更换包装和生产日期，或者将已经变质的食品进行外观处理，然后重新送入市场，欺瞒消费者。

二、我国食品安全监管问题及原因分析

（一）食品安全标准立法不严

我国《食品安全法》虽然明确规定要制定食品安全标准，但由于食品种类繁多且更新速度太快，目前不少食品安全标准仍未出台。有些食品完全没有安全标准，有些则有多重不同的标准，标准名目繁多、交叉重叠必然导致监管工作的无所适从。确立明确的食品安全标准为食品安全监管提供法律依据成为当务之急。

（二）监管制度不完善

《食品安全法》建立了食品安全风险评估制度、问题食品召回制度、惩罚性赔偿原则，取消了食品免检制度，为食品安全监管执法提供了制度保障。[3]但食品安全监管法律体系仍有欠缺，如监管单纯强调法律责任追究而忽略道德责任等更高的责任形式，导致这样的责任承担对于食品安全问题“治标不治本”。

（三）违法成本低，惩罚力度弱

违法代价过低、惩处力度较弱是部分食品企业和监管机构以身试法和徇私枉法的主要原因。《食品安全法》对在食品安全方面违法违规企业的处罚力度不够，难以起到震慑作用。消费者因食品质量问题遭受权利侵害，起诉生产不合格食品的企业，赚足了高额利润的企业并不惧怕赔偿，事情往往在违规企业被罚款之后不了了之，如苏南某县级市2006年国庆期间发生200人吃卤菜中毒事件，最后仅以罚款、整顿了事，[4]违规企业继续存在、继续生产，安全隐患依然存在。

另外，我国现行立法对监管部门失职惩罚力度也严重不足。部分地方政府出于地方保护的目的，对食品监管部门的执法人员玩忽职守、滥用职权行为往往只采取记过、撤职等处理方式，很少移送司法机关。有地方保护作为后盾，监管人员可以放心大胆地与违规企业“官商勾结”，从中渔利，食品安全问题愈发严重。

（四）食品安全检测技术差

食品安全监管首先应发现、确定食品存在质量隐患，这需要严格的检测制度、高水平的检测技术和设备。目前我国的食品检测机构集中于大中城市且数量有限，还分属不同部门，与所属部门是利益共同体，缺乏服务社会的意识和积极性。质量检测的技术设备也严重落后，如在农药残留检测方面，美国食品药品管理局的多残留方法可检测360多种农药，德国可检测325种农药，我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。在环境污染物检测方面，发达国家拥有针对二恶英及其类似物的超痕量检测及对“瘦肉精”、激素的痕量检测技术和大型精密仪器，我国尚缺乏这些有效快速检测方法和设备。一些在国内检测合格的出口产品达不到国外标准，甚至有前期检测不合格而复检之后又合格的情况，检测水平有待进一步提高。

（五）预防意识薄弱，侧重事后处理

我国食品安全监管理念存在缺陷，更侧重于事件发生后的后果挽救，缺乏事前预警机制。近年来，三聚氰胺、染色馒头、瘦肉精致人中毒等重大食品安全事件的发生，造成人员伤亡的情况，都是在媒体曝光以后相关部门才介入处理。[5]如果有完善的安全预警机制防患于未然，这些严重安全事件本可免于发生。

（六）监管多头进行，效果不佳

我国《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工依法行使职权，承担责任。”食品安全监管交叉管理，看似分工很细，但职责权限关系模糊，协调配合难度较大。[6]不同职能部门规定的食品安全标准不一，一些部门规定的安全标准滞后，甚至有时不同部门规定的食品安全标准相互矛盾，具体操作时很难形成监管合力，容易出现互相“踢皮球”的尴尬局面，监管效率极其低下。由于许多监管部门的办公经费来自于违法企业，甚至催生了“养鱼执法”现象[7]。

（七）食品安全信息透明度不高

目前我国食品安全有关信息的公开情况很不理想。大多企业不愿意公开其产品详细信息及单位信用信息，消费者无从了解企业生产经营状况，对于不合格产品很难及早发现。政府监管部门的食品安全信息更新不及时，出现食品安全事件后消费者无法第一时间了解相关信息，往往造成大范围恐慌和对政府部门的不信任，产生更严重的后果。

三、完善我国食品安全监管机制的建议

消除食品安全隐患，保证人民的身体健康，才能保证一个国家、一个民族的正常发展。完善我国的食品安全监管制度，建立完善的法律体系，确保食品安全事件不再发生，是当务之急。

（一）健全食品安全监管法律体系

我国当前涉及食品安全的法律法规有多部，如《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等，但食品安全法律体系仍不健全。有些领域法律规定重复、矛盾，缺少协调性和系统性，个别领域则依然处于立法空白状态，需要一部针对整个食品运作的综合性法律统一协调。[8]我们应借鉴外国先进立法，对现有法律法规及配套规章制度进行修改、整合与完善。

1.加强食品安全标准方面立法。推行食品生产经营市场准入制，对现有立法进行认真清理，协调立法矛盾，确立明确、统一的食品质量标准；缺乏国家产品质量标准的食品，应加快地方立法进程，制定地方食品安全标准加以规范。从食品生产、加工、运输、销售到餐桌的所有环节都有严格的标准限制，随时将存在安全隐患的食品清理出市场。

2.完善监管制度。对食品生产、经营的每一个环节都要严格监管，留存监管记录，将不合格食品及时召回或清出市场。对不法商贩依其违法情形严格按法律规定惩罚，不能敷衍了事、走过场。

3.完善责任追究机制。首先是对违规企业追究责任。要提高违法成本，让违法者为其行为付出足够的代价，包括刑事责任的承担，实现震慑违法者的目的。其次，对不法企业建立不良档案，对出现食品安全严重不达标、多次检查不合格的企业定期或不定期进行重点评估，给予停业整顿，降低再次违法的可能性。[9]第三，对监管人员的不当行为进行问责。立法规定对监管人员的问责事由，严惩执法过程中徇私枉法甚至包庇纵容的行为、执法盈利行为。不可盲目追究责任，亦不可隔靴搔痒。

（二）建立食品安全检测体系，建立预警机制

解决检测机构与所属部门利益共同体的问题，可以学习国外的先进经验，积极发展第三方检测机构，建立独立于生产经营企业的专业检测部门，为食品安全把关。食品安全检测技术对保障食品安全起着重要作用，需要加大资金投入，提高质量检测的科技水平和创新能力，研制和引进更先进的检测仪器，坚决禁止检测质量不合格的食品进入食品市场和人民生活。食品安全监管应当实现“从农田到餐桌”全程监管，从源头上开始监管，建立安全预警机制，改变过去侧重事后调查的监管方式，真正将隐患解决在危险爆发之前，起到监管应有的作用。

（三）改变多头监管局面

目前我国还不具备把分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一放到一个独立的食品安全管理机构，彻底解决机构重复和管理盲区问题的条件。[10]当前我国食品安全监管更注重的是协调，由地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，建立健全食品安全监管协调机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。

（四）加强社会监督

食品安全涉及各种利益关系和行为主体，单纯依靠政府部门监管不能有效解决问题，必须建立“社会治理”的观念，健全“经营者自律、工商监管、社会监督”三位一体的流通领域食品安全监管体系，发动企业、民间组织、消费者共同参与治理，运用法律、市场、行政等手段有效治理食品问题。另外，推行食品安全人民监督员制度，设立有奖举报方式，建立方便消费者举报和投诉的网站、电话，一旦政府机构监管不力，人们可以选择监督途径对地方监管部门施加压力，监管“监管者”。

（五）提高食品安全信息透明度

消费者在食品安全信息的获取中往往处于劣势地位。一旦发生食品安全事件，消费者获得消息的时间往往滞后，内容不够清楚明确，容易引发大范围的恐慌，甚至导致对政府的不信任。为保障消费者食品安全知情权的实现，有关部门应通过电子政务、新闻发布会、广播、电视等便于公众知晓的方式向公众提供准确、及时、客观的食品安全信息，保证信息公开渠道畅通。

本文系2013年河南省科技厅软科学研究计划项目“河南食品安全监管机制法律问题研究”阶段性成果，项目编号：132400410690。

[1] 马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2008.829.

[2] 许先华，范彬彬，杜德庆.美国食品安全监管制度对中国食品监管的启示[J].河南农业科学，2011，（11）：4534-4536.

[3][5] 孙爱芳，关炳峰，王法云.我国食品安全现状及对策研究[J].河南科学，2012，（9）：1375-1378.

[4] 张喜才.完善我国食品安全监管的对策建议[J].对外经贸，2011，（12）：105-106.

[6] 邓 青，易 虹.中国食品安全监管问题刍议[J].企业经济，2012，（1）：166-168.

[7] 张 媛.发达国家食品安全监管的实践及对我国的启示[J].借鉴与启示，2012，（12）：142-144.

[8] 边 昊，朱海燕.我国食品安全的现状分析及对策[J].赤峰学院学报（科学教育版），2011，（5）：111-112.

[9] 魏 宁.我国食品安全监管问题研究[J].对外经贸，2012，（12）：129-130.

[10]邹小南，谭 红，等.我国食品安全管理现状、问题与对策[J].食品工程，2009，（1）：3-7，39.