政府绩效评估的理论支撑探析

豆文奇

（中共漯河市郾城区委党校，河南 漯河 462300）

政府绩效是政府行政管理活动的基本品质需求和评价政府行为的核心内容，是政府治理水平和运作效率的重要依据。早在100多年前，行政学的奠基人伍德罗·威尔逊就指出：“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能够以较高的效率及在费用或者能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”因此，改进政府绩效是现代政府始终追求的目标之一。而改进政府绩效自古至今一直是行政界的一个难题，其中的关键则是对政府绩效进行评估，因为“如果要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么”，“如果你不能测定绩效，你就无法改善绩效”。在当今西方各国政府的行政改革实践中，绩效评估作为先进企业的成功经验得到了政府部门的普遍吸收和借鉴，并迅速演变成为当今西方发达国家政府再造的重要内容和根本性措施，成为了一种世界潮流，以至西方学术界惊呼：现代“评价国家”正在取代传统的“行政国家”。尤其是随着新公共管理理论、多中心治理理论、可持续发展理论的提出和逐步完善，为政府绩效评估实践的稳步推进提供了重要理论支撑。

一、新公共管理理论

从20世纪70年代开始，由于受到经济全球化的猛烈冲击，西方发达国家普遍陷入严重的财政危机、管理危机以及由此导致的公民对政府的信任危机之中。这就使得西方各国的政府治理遇到了前所未有的挑战，而传统公共行政学理论无法解释这些新情况和新问题。当传统公共行政常态科学面临危机的时候，新公共管理理论应运而生并提供了革命性的回应理论，在各个方面都对传统公共行政有所突破。作为一种现代形态的公共行政理论，新公共管理理论是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶。新公共管理理论以现代经济学（公共选择理论、新制度经济学）和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，主张在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术，尤其是将绩效评估引入公共行政领域，以期提高公共部门管理水平及公共服务质量，从而打造高效政府。新公共管理理论的兴起代表了一个时代对政府良好治理的诉求，反映了社会及公众对有效政府的合理期待。

作为一种新兴的公共行政理论，新公共管理有着特有的公共治理模式。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《再造政府》）中提出的“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争型政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府:有收益而不是浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。该书成了1993年开始的美国克林顿政府“再造政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在20世纪90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。”

我国著名公共管理学者陈振明教授也曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：（1）“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；（2）衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；（3）产出控制（项目预算与战略管理）；（4）顾客至上（提供回应性服务）；（5）分散化（公共机构的分散化和小型化）；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。总之，新公共管理对于公共行政的发展有着重要影响，它带来了一种崭新的治理模式，并提出了一种新的政府责任体制。

新公共管理的出现是市场经济发展的必然结果，在市场经济的发展中，存在着深刻的市场经济与传统统治模式的矛盾，当解决这些矛盾的政治努力都宣告失败的时候，新公共管理理论则提出了有效的破解之道。人类的社会治理模式已经实现了从统治行政向管理行政的转型，而新公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段。毋庸讳言，新公共管理作为一种“管理主义”纲领，与它直接采用当代企业管理实践的理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验，忽视公私两大领域存在着的基本差别的倾向。但是，作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理与私人管理两者存有相通之处，都属于一般组织与管理研究的范围。因此，某些被实践检验是科学的私人部门的管理经验、原则、方法和技术同样适用于公共部门。尤其是把在企业管理中已经取得成功的绩效评估等科学管理方法引入政府公共部门，以此来科学地衡量公共组织及其工作人员的业绩，对于提高组织的责任感，有效回应社会诉求，打造高效、服务型政府是不无裨益的。

二、多中心治理理论

治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念，是在对政府、市民社会与市场三者之间关系的反思及西方政府改革的浪潮中产生的。治理理论不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求的是一种通过充分调动和利用各种力量和资源达到“善治”的社会体制。奥斯特罗姆夫妇等人所创立的多中心治理理论，是治理理论的典型代表。多中心治理理论指出，随着社会的不断发展进步，尤其是后现代社会的到来，使得民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的。因此，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心治理理论就成为满足民众需求，提高公共服务质量和效率的理想模式。多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。多中心治理体制以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，依靠多种相互发生影响的行为者的互动，在参与者共同目标的支撑下，通过竞争和协作来提高服务供给的高效和回应性。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。”多中心治理为公共事务提出了不同于传统官僚行政的治理逻辑。

“多中心治理”（Multi-enter Governmence）作为一种治理思路，意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接调控，政府更多地扮演了一个中介者的角色。即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利，治人者与治于人者之间的关系由统治、管制转化为服务。政府不再是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而是以公众服务为导向，积极回应公众需求的开放式、互动式的政府。因此，政府治理绩效的好坏不是政府单中心的话语，而应由接受服务的广大利益相关群体来评价。所以，地方政府绩效评估过程中需要引入多元评价主体，实现全方位的评价。

三、可持续发展理论

马克思指出：“理论在一个国家实现的程度，取决于理论满足这个国家的需要程度。”进入工业社会以来，随着经济的发展，人类社会对环境的冲击力大大增强，全球范围的环境污染和破坏日益严重，于是环境问题开始作为一个重大的科学技术问题由一些科学家提出。但同时人们又进一步体会到，仅仅靠科技手段，用工业文明方式去修补环境是治标不治本的，是不能从根本上解决环境问题的，必须在各个层次上去调控人类社会的行为以及支配人类社会行为的、打着工业文明烙印的思想和观念。于是，可持续发展作为一种新发展观悄然兴起，并日益引起国际社会的关注。1987年，前挪威首相布伦特夫人在联合国世界环境与发展委员会的研究报告《我们共同的未来》中首次指出，“可持续发展是既满足当代的需求，又不对后代满足需求的能力构成危害的发展”，由此正式提出了可持续发展的概念，标志着可持续发展理论的产生。可持续发展与环境保护既有联系，又不等同。环境保护是可持续发展的重要方面。可持续发展虽然缘起于环境保护问题，但作为一个指导人类走向21世纪的发展理论，它已经超越了单纯的环境保护。它将环境问题与发展问题有机地结合起来，已经成为一个有关社会经济发展的全面性战略。可持续发展的核心是发展，但要求是在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下推进经济和社会的良性发展。

可持续发展主要有两层含义：发展和可持续。发展是目的，但发展的前提必须是可持续的发展。首先，与传统发展理念不同，可持续发展除了承认经济增长的重要性以外，特别强调生态学和社会学意义的可持续性，是资源的合理利用与环境良性循环下人的素质全面提高的发展；其次，它是广泛涵义上的经济发展，包括现有基础设施的可持续性（交通和通讯），现有服务的可持续性（医疗卫生、教育和文化设施），现有管理的可持续性（政策、法律和法规），还有政治和文化的可持续性（价值观和信仰体系）；再者，可持续发展指平等和社会公正，强调参与性（决策参与，执行参与，利益分配参与和评估参与）。

可持续发展理论在中国的发展，则是我国提出的科学发展观。科学发展观以新的内涵科学地定义可持续发展，提供了以人为主体，同步实现自然生态和社会生态的良性循环，达到人与自然、人与社会全面协调发展的可持续发展新模式。这是对全球可持续发展理论的重大创新和发展，同时必将引领人们对政府绩效的认识发生质的转变。从科学发展观的视角来认识政府绩效，就是把评估的着眼点立足于政府的活动是否有效地促进了“以人为本，全面、协调、可持续”的发展。作为进行公共管理和提供公共服务的主体，政府的行为过程以及活动产品即绩效必须践行和体现科学发展观。“以人为本的发展观”关注于政府行为是否有助于促进公民生活质量的改善、公民素质的提高、公民权利的实现等。“人的发展”成为政府的核心使命，同时也成为考察政府绩效的重要变量。“增长的最终目的，是以人为中心满足人的需求的经济发展和社会发展，是增长为人服务，而不是人为增长服务。”“全面发展”要求政府必须以经济建设为中心，并在此基础上全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设，实现经济发展和社会全面进步。“协调发展”关注于政府在促进经济社会发展中是否有助于保持发展的不同领域、不同要素、以及不同群体的相关利益诉求的相互适应与彼此促进，实现经济社会各构成要素的良性互动，在统筹兼顾中求发展，以发展促进更好地统筹协调。“可持续发展”关注于政府能否有效保持经济发展同人口、生态、资源与环境的承载力相适应，既要追求经济社会效益，又要讲究生态环境效益，保证代际良性健康发展，为中华民族的长远发展提供可靠保障。

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