社会管理创新法治化研究

秦颖慧 秦 潇

（淮安市行政学院，江苏 淮安 223001）

十八大报告提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。把依法治国方略落实到社会管理创新中，用法律手段解决社会矛盾，依法保护群众利益，推进社会管理法治化，维护社会和谐稳定，是法治建设的一项重要任务。

一、社会管理创新的基本内涵与相关理论

社会管理是政府职能的重要组成部分，是国家为消除或减少社会问题的发生，通过制定一系列社会政策和法律规范，处理社会事务，解决社会问题的活动。社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进、改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理创新目标的活动。社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新，是为适应新的社会发展形势对现有社会管理模式进行改进和突破，以破解制约社会发展进步、影响社会和谐稳定的突出问题。[1]

当前，我国处于发展机遇期和社会矛盾凸显期，一些涉富、涉腐、涉警事件极易形成舆论热点，有些甚至引发大规模的群体性突发事件。据相关资料统计，从1993年到2006年，群体性事件从8709起到了9万起，2007年、2008年、2009年都超过了9万起。[2]特别是当前各种利益群体通过多种方式表达利益诉求，新兴传媒的关注往往起到了推波助澜的作用，从而使事件处置变得更加复杂。2004年，中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。十八大以及两会政府工作报告中，再次提出要把依法治国方略落实到社会管理创新中，在社会转型期矛盾多发的背景下，推进社会管理创新法治化，维护社会和谐稳定的任务十分紧迫。

二、社会管理创新与法治建设关系

政府是社会管理创新的主体，社会管理是政府职能的重要组成部分，政府在社会管理创新的过程中，只有坚持法治原则，做到依法行政，不超越法律所确定的管理权限，才能有效规范社会行为、解决社会问题、维护社会公正；才能促进社会有序发展，更好地维护广大人民群众的切身利益。社会管理要达到其维护社会稳定的目标，就必须在创新的同时坚持法治原则，在法律框架内进行创新，使不同的社会主体享有其应有的权利，履行应尽的义务，使社会整体结构处于稳定、有序的状态。社会管理创新一旦脱离了法治的轨道，即使短期内可能有助于社会的稳定，但是从长远来看，不能保证社会利益的合理配置，就会使社会处于不确定的风险之中。

1.社会管理创新须赋予法治内涵

我国正处于发展机遇期和矛盾凸显期，除了因历史原因长期积累起来的遗留问题外，一些新的社会问题和不确定因素不断产生和出现，加大了社会管理的难度，影响社会稳定，制约经济发展。社会管理创新面临着如何进一步加强和完善维护群众权益机制、加强对流动人口和特殊人群管理和服务、加强信息网络管理、建立健全基层社会管理和服务体系、建立健全公共安全防范体系等问题。要有效、有序地解决这些问题，就要在创新社会管理中，推进法治进程，用法治价值理念主导社会发展，用法律思维、法治方式创新社会管理，解决社会矛盾，赋予社会管理创新法治内涵，将法治作为治国方略全面落实到社会管理创新中。

2.深化法治建设可以提升社会管理创新科学化水平

要实现社会管理创新科学化必须把社会管理创新纳入法治化轨道。第一，社会管理创新需要法治思想来引领。法治思想向人们提供目标模式、理想状态、价值追求和行动指南，引导社会向理性化、有序化方向发展。建设社会主义法治国家，加强和创新社会管理，必须牢牢树立依法管理的理念，加强社会主义法治理念教育，不断提高全体公民的法治意识，努力把崇尚法治变成一种思维习惯、生活方式和行为模式，引导各类社会主体依法理性表达诉求，强化对执法机关执法行为的约束和监督，推动社会管理朝着正确方向创新发展。第二，社会管理创新需要法治体系作基础。社会管理的主要任务是协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、保持社会稳定等，要实现这些目标，就需要进一步健全社会主义法治体系，以形成科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的社会风尚。纠正有法不依、执法不严、违法不究等现象，着力解决影响社会稳定的源头性问题，不断提高依法执政能力和水平，为加强和创新社会管理奠定坚实的基础。第三，社会管理创新需要法治建设作保证。社会管理创新是一项系统工程，需运用法律、行政、经济、道德、舆论等综合手段。法律是体现民众意志并由国家强制力保证实施的规范，是调节社会关系和排解纠纷的重要手段。法治是根本，是治国理政之方略。因此，要充分发挥法律在社会管理创新中的作用，依法保障群众利益、化解社会矛盾、打击违法犯罪活动、维护社会秩序，不断提升社会管理创新法治化水平。

三、实现社会管理创新法治化的障碍

社会管理涉及的领域较多，对有关法律法规的需求量大。我国关于社会管理方面的法律制度不健全，有些领域处于法律空白状态，这些都成为影响社会管理创新法治化进程的障碍。

1.法制观念有待增强

在社会管理中，增强法制观念非常重要。首先，增强法制观念能够减少管理部门对社会活动的盲目干预。政府行为缺乏制衡和约束，是政府过于干预社会活动的重要根源。反之，法治制约下的政府要干预社会活动，就必须以拿出明确的法律规定，以证明其行政行为的合法性。政府只有依法行政，才能在社会管理中发挥正确作用，给社会主体自由发展的空间，让社会主体充分发挥自己的聪明才智。第二，增强法制观念有益于规范社会主体行为。社会主体只有树立法制观念，在社会活动中，自觉遵守法律，用法律来规范自己的行为，才能从社会活动中受益。第三，增强法制观念可促进社会环境和谐稳定。由于法律具有较高的稳定性，行政主体以及普通民众都能根据法律规定预测评估自己行为结果，更能够预见违法行为的风险性，从而自觉规范其行为，使社会环境进入良性循环状态，形成和谐稳定的社会氛围。

2.法律制度亟待完善

随着改革开放进程的加快，我国市场经济体制逐步完善。社会结构的变化导致人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系逐渐减弱，出现社会管理与经济发展不协调，社会管理法律规范跟不上社会发展的现象。有的法律规范缺乏逻辑性、统一性，部门法之间衔接不好、协调性差，甚至相互矛盾。法律制度是社会管理创新的必要保证，要创新社会管理，必须完善法律制度。

3.政府的社会管理职能滞后

改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，生产力水平有了极大提高，但是还存在诸多社会问题，特别是社会管理还存在不少薄弱环节，政府的社会管理职能还不能完全适应社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求。在良好的法治环境中推行社会管理，让所有的人受益于“公平正义”，这是社会管理创新所追求的目标。要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律构建社会管理的基本框架。同时，要确立公平正义的基本理念。

四、实现社会管理创新法治化的实施路径

社会管理创新的重点是按照“有效政府、有序社会”的原则，以构建制度化、法治化的社会利益均衡机制为目的，着力扩大公民有序的政治参与，培育和发展公民社会，推动政府与社会之间的良性互动。

1.法治政府的权力应受到限制、约束

法治政府是有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民的政府。政府要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，就要按照法治政府的要求开展各项工作；要还权于民，遵循经济规律，在涉及环保、土地征收、房屋拆迁等方面要依法实行市场化运作，防止以公共利益的名义与民争利，避免社会矛盾的发生；要让权于社会，尊重公共自治，探索完善公共服务社会化制度，将具有公益职能的事业单位从政府部门剥离出来，专门成立公共服务社会机构，代替行使公益职能；通过购买服务等方式，鼓励多元主体提供公共服务，政府职能部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查。

2.提高社会管理人员的法律素质

社会管理是在法治条件下的社会管理，社会管理创新也是在法治条件下的创新，与法治密不可分。法治是一种人的活动，这就要求社会管理人员应具有较高的法律素质。法律素质主要由法律知识、法律意识和适用法律的能力等构成。社会管理人员需要不断地学习法律知识，培养自己的法律意识，提高自己适用法律的能力，以适应社会管理创新的需要。随着社会和法治的发展、社会管理创新的推进，社会管理人员的法律素质也需要与时俱进，不断提高。

3.建立健全公民政治参与制度

在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。为此，应健全立法与重大行政决策公众参与机制，凡是与公民利益直接或间接相关的重大行政决策，都应通过听证等公开透明的方式，征求公民意见，使决策做到民主化、科学化、公开化。通过举行立法听证、法律草案全民讨论等形式，让民众参与法律制度的立、改、废。应保证公民向立法机关、行政机关提出建议和意见的渠道畅通，由以随机抽取的方式选取公民，为政府活动进行定期与不定期测评；健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等，为公民有序参与国家政治生活提供制度保障。

4.发挥司法职能推动社会管理创新

司法是社会管理的重要组成部分，在加强和创新社会管理中具有特殊功能、担负重要使命。[3]司法能够通过确认、保护、监督、制约等功能，为社会管理任务的完成和有关社会管理主体依法履行职责提供公正、有效的法律保障。司法机关通过妥善处理各类行政诉讼案件，依法确认和维护合法行政行为，支持有关部门有效履行社会管理职能；对违法行政行为予以撤销、变更等，促使行政机关加强和改进社会管理与公共服务，依法管理社会事务。司法机关通过对社会管理过程中出现的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪予以查处惩治，促进社会管理中有关机关依法行政、勤政廉政，保障国家权力在法治轨道上运行。司法活动还有利于促进相关部门和组织特别是行使社会管理职能的机构以及法律授权的社会组织依法有效地实施社会管理，减少和破除地方与部门保护主义，保障国家法律的统一正确实施。因此，在创新社会管理中，应该在坚持公正司法和遵循司法规律的基础上发挥司法的纠纷解决功能、制裁引导功能和社会影响功能，从而让司法在着力解决直接关系到社会管理创新的源头性、根本性和基础性问题上发挥作用。

鉴于当前我国社会发展面临的诸多现实问题和严峻挑战，推进社会管理创新法治化的进程无疑是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就，更需要社会各方面的共同努力。但社会管理创新的发展方向是明确的，就是把法治作为治国方略，将社会管理创新纳入法治化轨道，进一步将社会管理创新法治化引向深入。

本文为2012年江苏省社科联立项课题“区域社会管理创新与法治江苏建设研究”（批准号：12SYB-044）阶段性研究成果。

[1] 来 君.社会管理创新法治化解析[J].攀登，2012，（1）

[2] 石 勇.会有一个“失败社会”出现吗?[J].南风窗，2012，（6）.

[3] 孙 谦.发挥司法在社会管理中的职能作用 [N].人民日报，2011-4-15.