光伏发电配额制需要解决的几个关键问题

苏建华

（华北电力大学 能源动力与机械工程学院，北京 102206）

当前我国正处在光伏产能过剩，亟待消化和提高光伏产业发展的关键阶段，实施光伏发电配额制将为产业的后期规模化应用，提供良好的市场规则和政府调控手段。通常说技术创新和市场是构成光伏发电产业发展的最核心要素。配额制通过这两个核心要素展开政策的制定，其目的就是保持光伏发电的合理成本和合理利润的空间，以进一步完善技术，发展产业，降低成本，实现与常规能源的竞争和发展。制定和完善光伏发电配额制，其设计路径需要考虑以下几个关键问题：包括设计与确定配额制目标，配额制的时间表确定、配额的分摊标准、监管机构的职责与任务，以及相关法规的完善等等。

一、设计与确定配额目标

（一）设计与确定配额目标是制订配额制的重中之重

配额制发展目标与标准可以是装机容量与发电量的标准，也可以是总量标准与新增量标准来确定配额。这些标准都需要依据不同的发展状况以促进和激励市场环境的优化。这里目标配额不能过高，也不能过低。当指标过高，而实际可再生能源增量没有提高时，容易造成绿色证书市场供给不足，可再生能源开发商或消费者就有可能利用绿色证书来操纵市场，引发价格波动。正确的配额应视可再生能源预计生产能力而定。从光伏发电的发展规划和中长期发展来看，需要明确规定一定时期内发电量增长的绝对量目标；或者规定一定时期内发电量在整个能源构成比例中的相对量目标。《“十二五”可再生能源发展规划》中光伏发电装机总量目标是于2015年，明确上调至10GW，其中分布式光伏项目为5.7GW，光伏电站10.8GW。如按发电量目标来实施配额制，当发电量占总发电量3%至5%调配额，就需要考虑就近输配有无市场需求，另一方面也要考虑跨区域输送的成本问题。

（二）明确配额指标的依据

明确配额指标的依据是光伏发电产业得以稳定发展的前提。科学规划和制定一定区域内光伏发电政策指标，以及其所对应的发电能力是稳定市场预期和发展前景的依据。年度规划方式，依据配额制的目标因素，包括电力价格的上涨，各种新能源的可再生系数、环境影响系数、技术成熟度和投资成本，常规能源的价格，环保目标的实现等来确定配额指标的配授比例，通过比例调整来反映技术成熟度，电力成本差异和国家政策导向。

（三）确立配额制的具体执行者

实行光伏配额制需要首先明确执行配额目标任务的市场参与者，这是配额制市场发展的基础。配额制三大主体是发电企业，电网公司和地方政府，分别作为能源电力配额的义务主体，实施主体和行政责任主体。发电企业承担发电义务；电网企业履行购买义务，地方政府承担落实政策的义务。这三者在具体执行过程中各司其职。配额制一方面以促进电网企业对可再生能源买电，卖电的积极性。另一方面，又要让光伏发电的开发商有可预见的收益和额外的补偿收益，并可以随着开发容量的增加而增加；使光伏发电市场形成一种生产，分配，交换，消费四环节的良性循环过程。

二、光伏配额制时间表的制定

一个明晰的光伏发电配额规划时间表，可以促进预定目标的实现，规避配额制政策期限的不确定性而可能导致政策制定的失败。实施配额制需要经历包括准备制定政策，政策实施，初期的政策调整期，以及完成政策制定。这些活动，每个阶段都需要有分段时间期限的安排。

（一）光伏发电配额制时间安排的特殊性

光伏发电具有明显的昼夜性，季节性，这种特殊性、间歇性能源是无法实现负载跟随的。要实现和保持太阳能发电的稳定性，满足不同时段不同负荷的需求，需要通过储蓄或利用电网，管道远距离输送太阳能产生的电力来加以解决。储能技术成为光伏发电运营、控制和管理的重要手段，也是实施配额制有序推进发电规模化的重要保障。在发电行业，光电储能系统费用较高且寿命较短。而间歇性资源提供能源的有效成本与容量储备成反比，与额外容量成正比。当容量储备很大时，只需要很小的备用容量或贮存能量，对间歇性能源的等效成本则影响很小。如果间歇性能源在电力供应中占的比例较大时，如该比例超过10%－15%，发电机组一旦发生故障，后续电力可能无法及时传输。为了保持正常运行所需的足够电量，这个系统就必须增加可靠的额外备用容量。由此，光伏发电在目标配额比例上需要进行短期目标设计，既要认真分析所在区域用电设备情况，按照一年或一年以上的时间间隔合理设定短期目标，间隔通常以1－2年温和增长，这种时间表的规定一方面满足光伏发电逐步形成正常商业化运营要求，也便于缓解财政补给压力，同时也为储能技术的成熟发展提供一定的空间。另一方面针对配额制效用，政策实施过程，以及资源潜力和光伏授权配额等要素，来确定光伏发电的开始日期和完成日期，时间间隔内的短期目标，中长期目标，通过不断的修定，逐步延长可再生能源配额制的有效期，以提高配额制的执行效率，尤其是随着发电装机容量的大幅提升时，配额制的发展规划机制将会提供更加灵活的义务完成方式，这也是配额制得以运行的又一关键。

（二）配额制时间的灵活性

配额制时间的灵活性表现为第一，配额目标比例在时间设计上的灵活性。配额政策制定可以依据现有的光伏发电的技术发展状况与未来的能源电力发展速度来不断调整发展目标比例，纳入发展规划，这将便于各地根据人口特征和自然资源禀赋实际来确定发展目标，更有利于促进政策激励和监管措施的完善，激发光伏发电市场的应用潜力。第二，绿色证书机制时间的设计上可以采用灵活的使用年限。为履行配额义务方提供更大的空间，获得最大效益，绿色证书使用有效期可以是1年或1年以上，甚至可以更长期，允许证书在一个以上的配额义务期限内使用，将有助于企业履行配额义务时获得最高的成本效益，避免该证书的异质性。一般而言，为了减少新加入投资者对政策变动的担忧，配额政策将大力鼓励具有约束力的长期合同，要求证书有效期具有无限性。

三、光伏发电配额的分摊标准

光伏发电配额分摊问题是指对光伏发电成本高于常规能源发电成本的差额如何实现补偿的问题。分摊机制的确立将有助于产业发展的效率与公平。

（一）成本设定

绿色证书的价格包含了其高于常规能源发电成本的差额，绿色证书的交易实现了成本差额在整个发电产业的均摊。它的价格和具体的分摊及过程主要是由市场机制决定，但考虑到配额制政策在实施前期，光伏发电成本相对较高，价格难以形成机制，为避免电价的短期波动，应该有成本上、下限的设定。政府监管部门根据光伏发电的平均开发成本设立光伏发电的成本上限，成本设立主要以光伏发电相关工程建设，升级，扩容等，纳入光伏发电成本。价格不能过高，过高会增大企业压力。但成本设定下限也不能过低，过低将使发电商无法回收成本，也不能体现绿色能源的真正价值，从而降低能源开发的积极性。绿色证书以成本上下限为基准，可以调动各方积极性，起到调节绿色证书和绿电市场的目的。

（二）费用分摊的几个关键问题

发展可再生能源既是国家责任，也是全民义务，《可再生能源法》提出费用社会分摊制度，针对光伏发电配额制，需要注意的关键问题：其一，根据区域状况，设定配额分摊标准。由于不同区域太阳能资源状况和工程建设条件不同，各地电网的容纳能力不一样，配额分摊的标准也不同，应在一定的地理范围内实施光伏配额制政策，设定不同的标杆上网电价。如宁夏，内蒙古等地，电网既要新增输出风电，光电，又要保证输出既有煤电，输电压力较大，为了提高当地配额而新增的技改等成本，最终仍将转嫁到上网电价。费用分摊的最终承担人是电力消费者。其二，建议实施“谁消费谁分摊，多消费多分摊”原则。实行绿色证书配额制度，需要根据各区域经济水平、用电量不同，对电价超出部分实行分摊制，以平衡各方经济利益，实施“谁消费谁分摊，多消费多分摊”原则，即每个发电商或批发供电商应按比例承担责任，消费者的负担按其电量消费实行比例分摊，以充分体现可再生能源发电产生的环境和社会价值。

四、监管机构的职责与任务

保持配额制市场性的同时，还需要有权威性和执行力的机构作为配额制制定目标，监督执行和处罚违规者行为的机构。

（一）确保光伏发电的有效运作，为配额制提供市场保障机制

绿色证书的供给以政府权威机构在强制性年度内所规定的配额目标为基础，保证绿色能源市场供需平衡。为增强能源投资与开发的信心，创造条件使绿色证书成为可以在期货或现货市场进行交易的有价证券或金融产品；允许金融机构介入，这不仅可以活跃资本市场，也为可再生能源开发商和节能服务公司建立融资渠道，有效地对绿色证书与金融市场进行优化配置。同时实行灵活的证书“储蓄”制度，以减少配额义务主体的风险。

（二）规范并健全发电产业的发展秩序

建立健全光伏发电企业的准入机制和监管机制，提高光伏发电规划与配套电网规划的协调性，建立高效简捷的并网服务体系，实行关键设备强制检测认证制度和标准化作业等都是落实光伏发电配额目标的重要保障。在企业准入机制上，放宽企业规模，创新机制让更多有实力的中小企业进驻，加强光伏对10千伏及以下电压等级接入电网，且单个并网点总装机容量小于1万千瓦的光伏发电项目的并网流程，缩短并网时间，降低并网难度，同时权限下放地方电网，并网费用由电网公司承担。对符合条件的光伏发电商实行注册信息登记制度。以注册登记的发电商发电量作为绿色证书发放的依据。

（三）电价监督与绿色证书交易监管

中央政府与地方政府共同参与监管确保义务主体履行义务的同时，加强电价监督机制，政府监管部门对义务方购进电量与价格进行审核。全面了解光伏发电供应商的供应量，跟踪配额任务完成情况，并进行核实与审计。绿色证书的发放需由政府监管部门机构创制，认证核准后才能获得交易资格。

五、建立健全配额法律法规体系

实施配额制，发行绿色证书，代表法定效力的产生，需要树立其法律的权威性，高效性，强制性。严格的监管制度是良好运作绿色证书的一个先决条件，决定了配额制发展目标的实现。如果系统不能被正确执行，配额目标也就永远不会实现。一个良好的执法，包括在不遵从制度情况下的严肃惩罚，及明晰执法任务分配。对消费者从市场上购买绿色证书具有强制力，对不能完成配额的能源对义务主体，谎报或误报者，或不能完成指标任务的，都需要依法进行处罚，按国际通行作法，往往以罚金的方式对未完成任务的义务者实施罚款。罚金去向应当慎重处理，可以成立独立的基金会，实行专户专款专用，用于光伏发电的技术开发与自主创新。

［1］国家发展与改革委员会.可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法［R］.北京：2006.

［2］M.A.Green.Photovoltaic PrinciPles［J］.PhysicaE，2002（l）：11－17.

［3］Cliff Chen，Ryan Wiser，Andrew Mills，Mark Bolinger.Weighing the costs and benefits of state Renewables portfolio standards in the United States：A comparative analysis of statelevel policy impact projections［J］.RenewableandSustainable EnergyReviews，2009.