河南省统筹城乡一体化社会养老保险研究*

刘 寒，王方方

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

一、研究背景

养老保险城乡一体化的实质内涵就是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一养老金计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。城乡一体化的养老保险不等于统一城乡养老保险。农村的社会养老保险和城市之间确实存在差距，农村的养老保险是与生活消费水平密切相关的。城镇居民养老保险现行标准及养老金支付水平将在一定时期内高于农村居民养老保险，这是一个制度间相互衔接、转化和整合的过程，同时也是一个紧迫的制度安排。

养老保险城乡一体化过程中要兼顾公平与效率。公平与效率始终是社会保障领域和经济学的重要关注点。公平涉及到价值判断，效率是在资源一定的条件下的合理配置。长远来看，二者并没有矛盾，但是短期内，效率与公平此消彼长。养老保险作为重要的社会保障措施，属于二次分配，是以追求社会公平，保障国民基本生活需要为目标的，所以更加注重公平。养老保险城乡一体化过程中的公平主要体现在三个方面：一是起点公平。任何社会成员无论户籍，职业都有机会享有养老保险的权利。二是过程公平。在养老金领取资格和养老金水平上城乡要尽可能的实现公平。三是结果公平。通过城乡一体化的养老保险，调节社会成员收入差距，保证结果公平。

二、河南省养老保险制度的历史与现状

1．河南省养老保险历程

河南省社会养老保险制度走过了60多年的历史。自新中国成立后到20世纪90年代，养老保险制度一直都是只覆盖城镇企业职工，农村主要依靠土地保障和家庭保障来解决养老问题，农村的养老保险制度一直处于缺位状态。社会保障二元化在这一时期十分明显，这一现象是由于我国长期以来的经济二元化造成的。城镇社会养老保险是在1984年的改革之前，其实质是作为国有企业的改革配套措施而实施的。1984年以后，随着经济体制改革的深入，城镇居民养老保险制度开始了漫长的改革。1993年《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“实行社会统筹和个人账户相结合”，最终确定了我国社会养老保险模式选择的方向。历经近20年的发展，我国城镇养老保险制度逐步得到完善，形成了现行的“统账结合”模式。20世纪90年代以来随着城镇养老保险的改革，在农村建立社会养老保险列入政府议程。1991年，国家民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，标志着传统农村养老保险制度(旧农保)的形成。但是由于制度设计缺陷，旧农保于1999年停止运行。之后的十年，各地相继出台地方性的措施，使得农村社会养老保险更加条块分割。2009年11月，河南省开始试点新型农村社会养老保险制度，首批试点地区包括21个县(市、区)，惠及1000多万群众。农村地区养老保险制度化才正式开始。

2．现行养老保险体系内容

河南省现行养老保险从横向看包括：公职人员基本养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度、城乡居民津贴制度。公职人员基本养老保险制度中，政府相当于承担雇主责任，公职人员养老金由公共财政全额负担。职工基本养老保险制度与职业相关，它包括城乡各类企业职工，民办非企业从业人员，更为主要的是它包括了自雇佣者、个体工商户、私营企业主。农民基本养老保险是针对从事第一产业的劳动者。城乡居民津贴则是在以上三种制度中都无法获取保障的人群，如低保户，五保户。

从纵向看包括：家庭保障、基本养老保障、职业性养老保障和商业性养老保障。家庭保障是最低层次的保障，在农村没有养老保险之前几乎所有的养老都依靠家庭，即使在实施了农村养老保险之后，由于农村养老保险水平低，约90%的人还会依靠家庭保障。四类纵向养老保障的水平是递增的，同时也是与经济发展水平相对应。在这些制度安排中以职工基本养老保险制度为主导。

三、现行制度面临的挑战

1.人口老龄化

从城乡老龄化发展趋势看，2010年中国60岁以上老人超过1．77亿，占总人口的13．3%，并且人口老龄化城乡倒置，根据2010年人口普查数据，农村老年人口数8557万，占老年人总数的65．82%，农村人口老龄化高于城镇1．24个百分点。河南省60岁及以上人口1197万，占河南省总人口的12．73% ，老龄化程度略低于全国平均水平。但是河南省是农业大省，农村人口基数大，农村居民的养老保险覆盖率亟待提高。

2．城乡差距大

城乡经济发展差距大，2011年城镇居民人均可支配收入为18194．80元，而农村居民人均纯收入为6604．03元。城镇居民收入约为农村的三倍。在养老金水平上差距同样明显，集中体现在机关事业单位与其余群体的养老金待遇水平。据有关调查显示，占总参保人数30%的城镇居民享有85%的养老金支付总额，占70%人口数的农村居民只享受30%的养老金。特别是城镇中行政事业单位的人均养老金领取在1800元左右，而同期农村居民的养老金则人均只有60元左右。养老金待遇的持续扩大违背了养老保险的基本价值理念，不利于收入再分配功能的发挥，不利于社会的和谐与稳定。

3．工业化、城乡一体化进程加快

中原经济区发展特别强调“三化”协调发展，“三化”是指农业现代化、新型城镇化、工业化。根据河南省经济发展情况看，河南省2011年全年生产总值达到27232．04亿元，各产业比重为12．9：58．3：28．8。第一产业增速最慢为3．75%，第二产业增长15．1% 。数据表明河南省的工业化进程明显加快，农业发展有局限。可以预见，随着土地集约化程度的提高，第一产业从业人数仍将不断下降，第二产业随着科技水平提高，所需从业人员也将饱和。因此，在未来一段时间内，第三产业就业人数会持续增加。第三产业的就业形式更加灵活，更加多样化，灵活就业、自我雇佣等形式越来越普遍存在。这些新型的就业形式由于缺乏稳定的收入供给方，对建立在稳定的劳资关系基础上的养老保险制度构成挑战。

4．人口流动与全球化

河南是人口大省同时也是劳动力大省。2011年劳动力输出102万人，省内流动数量庞大。流动人口的养老保险缴费地与养老金领取地大部分不在同一个地方，如果不能顺利转移他们的养老保险关系，很可能会限制劳动力的流动，不利于经济发展。河南省2011年进出口总额326．42亿美元，比上年增速83．1%。完善的养老保险体系在引进外资，利用外资时具有无可比拟的优势。

四、政策思路

1．城乡一体化养老保险坚持的原则

以职工养老保险为核心，取消养老“双规制”。养老“双轨制”是特定历史时期的产物，目前已不适应经济社会发展需要，存在诸多弊端。事实上，2008年3月，国务院原则上通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，该方案是有关公职人员养老金制度改革的第一个国家试点方案。当时即确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，参照企业职工保障制度进行改革，将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老保险体系，确保公务员和企业职工在养老金缴纳、享受上实行相同的制度，使养老“双轨制”走向并轨。以各制度衔接为切入点。从一定程度上说，城乡养老保险一体化就是要实现城乡各阶层人员的无障碍流动，使各阶层人群在劳动力转移过程中的养老保险利益不受损失。在各种制度中要特别注意新型农村社会养老保险和城镇职工养老保险的衔接。农民工在工业化进程中进入城市工作，其在农村享有的社会保障待遇应当随本人转移到城市社会保障体系下，而不应该从零开始。新农保还要吸纳旧农保的参保人员，旧农保与新农保衔接的最大问题是旧农保的个人账户亏空。一方面是养老金被贪污、挪用，另一方面是仅仅做活期存款的养老金在通胀中消失了。对于已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可享受新农保基础养老金;对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，可将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保缴费标准继续缴费。参保人死亡时，个人账户中资金余额，除政府补贴外，可依法由参保人直系亲属继承，继承人可将个人账户资金全部取出。

降低城市养老保险的准入门槛。城镇养老保险缴费率高，保障水平高，农村养老保险如果保持原水平进入城市养老体系中又会引发新的问题。降低准入门槛并不意味着降低养老金待遇水平，城镇居民养老金待遇将稳定缓慢提升。要把农村居民的养老纳入到城镇养老体系中，必须要打破传统的以户籍地为缴费地和享受养老金待遇地。

2．城乡一体化养老保险的实现路径

城乡养老保险一体化不是一蹴而就的，可以分为两个步骤：第一步实现“制度统一”，第二步由“制度统一”走向“内容统一”。

首先，从2012年到2015年实现养老保险的制度统一，但保障水平有差异。河南省从2011年7月开展城乡居民社会养老保险试点，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施 。这是河南省城乡养老保险一体化走出的坚实的一步，首次不以职业为划分群体的标准。截止2011年底，河南省共发放“社保一卡通”607万张，预计2012年底达到2000万张。2012年底城乡居民养老保险覆盖人数将超过4300万。从城乡居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应;个人和政府合理分担责任，权利与义务相对应;政府主导和居民自愿相结合，引导城乡居民普遍参保;城乡居民社会养老保险实行属地管理。在制度统一的过程中要考虑现有个制度的衔接。河南省已初步实施衔接计划，出台多项条理，《河南省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决职工在进入和流出企业时保险关系转移原则。同时将原“五七工”“家属工”等人员纳入城镇企业职工基本养老保险统筹范围。

其次，从2015到2020年实现“制度统一，内容统一”。内容同意包括相同缴费率，相同管理体制，相同的养老金待遇水平。实现了养老保险的内容统一就是在城乡范围内养老保险可以自由流动，转移。在制度统一的前提下，实现内容统一要经历渐进的过程。首先可以将养老保险的缴费费率和待遇水平分为多个层次。农村居民从最低层次开始适应，随着经济发展过度到稍高层次。内容统一的另一个内容是建立多层次的养老保险。随着人们生活水平的不断提高，城乡居民的养老需求逐渐提高，养老保险应从保障基本生活到普惠式福利的保障制度。到2020年，养老保险最终城乡一体化。