农村土地确权登记工作对集体土地建设用地使用权行使的规制*

2013-08-15朱珍华

湖北科技学院学报 2013年3期

朱珍华

(湖南警察学院法律系，湖南长沙 410138)

随着城镇化的发展和农村土地资源管理工作的深化改革，我国相关法律法规对原有的农村集体土地建设用地自发流转的行为进行全面的整顿和清理，目前开展的农村土地确权登记工作，就是将农村集体土地建设用地的使用权进行全面的法律规制和规范化管理，将法律的规制结合现实的政府政策，从宏观上通过法律条文对农村集体土地建设用地进行长效的规划，保证农村集体土地建设用地使用权的入市和开发使用能够正常稳定的开展，制定符合实际要求，方便操作和管理的集体土地建设用地使用权规制工作的开展成为目前的首要工作，农村土地确权登记工作的开展，正是贯彻农村土地改革的巨头工作措施，加强农村集体土地建设用地的确权登记工作的开展是目前的工作重点和工作目标。

一、农村集体土地建设用地现状分析

1．农村集体土地建设用地使用权规制现状分析

自20世纪90年代以来，我国农村集体土地建设用地的流转一直就存在很多的问题，我国农村集体土地建设用地使用权存在很多私自的使用权转让、租用和出让等现象，这些私自的与村委会之间签订的租用协议，都是以营利为目的，房屋建设和转租转让等扰乱了合理的市场土地次序，也影响了农业用地的不良规划，这些都为我国经济的协调发展和农业用地的保证带来了一系列问题，造成了一些不良后果。根据相关土地管理法律规定，对于农村集体所用的土地使用权是不得进行非农业建设的转让和出租的，只有取得企业建设用地使用权许可的才能进行使用权的转让或出租。但是在实际情况中，农村集体土地的流转却存在很多不符合相关法律法规的现象，私自操作的现象严重，导致我国农业用地缩减，农村集体土地管理混乱。按照土地资源管理方式，需先将土地性质从农民集体变为国有，然后才能进行出让，成为合法的建设用地，这样的方式中间环节复杂，项目用地时间长，不方便集体土地向建设用地的转化。近几年，国家已经放宽了农村集体土地流转的限制，在各地进行试点，方便农村集体土地更好的入市和流转。要实现农村集体土地的深化改革，方便后期入市和流转行为的展开，国家在2010年正式提出了农村土地确权登记的工作方向，根据相关法律法规对农村集体土地建设用地使用权的规制，进行土地使用权明确和登记工作的开展，这一系列的政策和措施开展，都是为了对农村集体土地的使用权进行更好规制和明确，加强农村集体土地的管理能力，也为城镇化建设打下良好的基础。

2．农村集体土地建设用地使用权规制的重要性

随着我国城镇化的发展和土地制度的深化改革，城镇化的发展促使农村集体土地建设用地使用权需要进一步的明确和规制，这成为我国农村土地改革和发展的首要任务。对于农村集体土地建设用地进行使用权的规制和确权登记工作的开展，都是为了从法律上进行相关土地使用权的明确，土地资源资料和信息的可靠性会促进国家土地资源管理更有方向更有方法的展开，农村集体土地建设用地使用权的规制是后期国家相关土地政策和建设方针设定和实施的基础，良好的土地使用权规制和明确的集体土地建设用地使用权确权登记工作的开展，是根据相关法律依据和政策开展的，是深化农村土地改革的第一步，是我国整体土地资源管理和建设的基础性工作，事关国家土建建设和经济发展，具有十分重要的经济和管理意义。

农村集体土地建设用地作为我国城镇化建设的主要用地，关乎着我国国土资源的安全和稳定，是我国土地资源管理的重要工作之一，它代表的不仅仅是我国人民的共同资源和利益，也是未来城镇化发展的主要用地，还是我国国土完整的重要部分。对农村集体土地建设用地依法进行相应的使用权规制，是保证我国土地资源完整的重要手段，是促进国家繁荣稳定发展的重要措施。农村集体土地建设用地作为国土资源的一部分，关系着一方居民的生存和利益，对于农村集体土地和建设用地进行使用权的合法规制，有利于国家根据法律相关条例，对农村土地的使用权进行明确和保护，进行农村集体土地建设用地流转的全面规范管理，更好的保证农村居民的合法权益，协调人民内部矛盾，促进国家更好的协调稳定的发展。农村集体土地建设用地使用权规制和土地确权登记工作的开展，是农村土地深化改革的基础性工作，是后期城镇化发展和土地入市的重要前提，运用法律手段进行农村集体土地建设用地的明确，从宏观上对农村土地进行更好的规划和长远的发展，保证农业用地面积和建设用地范围，是我国城镇化发展的重要基础工作。

二、农村集体土地建设用地使用权的规制

1．政府引导

随着经济的发展和城镇化进程的逐步展开，土地和家园问题已经成为我国社会主义建设在新时期需要面对和解决的问题。农村集体土地作为中国百姓祖祖辈辈赖以生存的土地，对农村居民具有及其重要的意义，因此，农村土地的流转问题也成为目前农村集体用地存在的主要问题，针对集体土地的使用权的规制问题是目前的工作难点和重点。国家需要发展，城镇化水平的提高，农村集体土地和建设用地使用权的规制和管理问题需要国家和政府的引导，进行更多的规划和管理，帮助农村集体土地建设用地的使用权进行明确和登记，是政府针对我国农村集体土地和建设用地使用权的实际现状提出的新的议论的土地改革政策和措施，是以百姓根本利益为出发点的，为后期土地使用权流转和城镇化建设的重要准备工作。

农业一直是我国的基础产业，农村集体土地一直是农业活动开展的重要土地资源。我国一直将农业问题作为国家发展的核心问题，做好农村集体土地的规制和管理工作，以农村居民的需求为根本出发点，协调好人民内部矛盾，全面推进农村土地确权登记工作的开展，推动城镇化建设的进程一直是我国建设的目标和宗旨。在政府部门的引导和推动下，全面促进农村土地确权登记工作的开展，实现农村集体土地建设用地使用权的规范管理和控制。

2．法律规制

对于农村集体土地建设用地使用权的规制，仅仅依靠政府部门的引导是远远不够的，需要从法律上进行根本的规范和限制。农村土地使用权的确权登记工作需要按照相关法律法规的规范进行相应的规制和管理，保证农村集体土地建设用地使用权的合法性。我国土地管理法并没有对土地进行明确的定义，只是从用途上大致将农村土地分为农用地、建设用地和未利用地几大类。其中集体土地是指农村集体所有的土地，其使用权是农村集体，建设用地是用于建造建筑物等需要附着于土地上的建筑物所需的用地，集体土地要想成为建设用地，必须经过相关的土地使用权的转让和批准，才能够进行相应的项目建设。相关法律对国有土地和集体土地使用权的规制存在很大的区别，对于集体土地建设用地的使用范围限制较多，集体土地一般只能够作为村民住宅建设、乡镇企业兴办以及乡镇公共设施和公共事业的建设使用，对于没有依法取得相关法律批准的集体建设用地属于违法项目建设，应当依法暂停项目建设，按照土地管理相关法律法规进行处理。

我国物权法所指的建设用地的使用权所指的是国有建设用地的使用权，属于用益物权的范围，而集体土地的使用权不属于此范围之内。集体土地建设用地是指以建设为目的而使用集体土地的，不属于物权法所涉及的建设用地使用权的内容。集体土地建设用地可视为集体土地建设用地使用权人对土地的占用、使用以及收益等权利，但是依照相关法律规定，对于集体土地建设用地使用权的范围进行了严格的限制，集体土地建设用地的使用权主要包括乡(镇)企业建设用地使用权、农村宅基地使用权、乡(镇)公共设施和公益事业建设用地使用权等几个方面。(当然其中需要提到的是宅基地使用权的规制，宅基地因其特殊的无偿性和福利性而在物权法中进行了单独的用益物权的规定，不在本文集体土地建设用地使用权的探讨范围之内。)这是相关法律条款对于农村集体土地建设用地使用权进行的简单定义和使用范围限制的简要说明，即我们所指的、所说的使用权规制，对于符合法律条款规定的依法取得批准的集体建设用地属于合法建设项目，对于在集体土地建设用地使用权范围限制之外的建设项目的开展，属于违法行为，突击确权登记工作的开展既是为了明确农村集体土地建设用地相关信息并进行规范化的管理，也是为了了解集体土地建设用地使用权规制执行情况，找出其中违法操作的建设行为进行相应的整治和处理，全面规范农村集体土地建设用地使用权的执行。

为了适应时代的发展和经济发展的需求，我国正在大刀阔斧的进行深化土地改革，农村土地作为我国重要的土地资源，是深化土地改革的重点对象之一，再加上不断向前的城镇化进程，以及农村集体土地建设用地流转存在的种种违法行为和不规范现象，进行农村土地确权登记工作既是土地资源管理的主观要求，也是客观经济发展的现实需求。法律上对于农村集体土地建设用地使用权的规制是为了保证我国土地资源的合理化应用和农村资源有规划有步骤的开发和发展，也是为了维护广大农民群众的合法利益，方便国家政策的制定和农村经济、建设的稳定发展。受到客观经济市场的要求，农村集体土地建设用地使用权的入市已经成为主流发展趋势。在符合城镇规划和客观发展需求的情况下，依法取得批准的集体土地建设用地使用权成为建设用地市场中的新资源。集体土地建设用地使用权的入市分为直接入市和间接入市两种，依法取得批准的为使用权的直接入市，间接入市是指集体所有土地不能直接进入建设用地市场，通过征收的方式转为国有或按照相关法律进行特定的转化之后再进入市场的形式。按照相关法定程序进行集体土地建设用地使用权入市的形式为合法入市，农村集体土地建设用地行使权的合法入市间接反映了我国城镇化进程的水平，是我国土地深化改革的具体体现，也是我国依法对农村土地使用权进行规制的重要体现。

三、农村集体土地使用权确权登记工作的开展

1．加强农村集体土地使用权的依法确权登记工作的开展

对于农村集体土地确权登记工作的开展，首先就要遵循相应的法律法规限制和要求，对于农村集体土地进行正规全面的测量、明确和登记，并且对于其中可作为建设用地使用权的部分进行相应的确认和登记。对于农村集体土地中违背法律中条例中使用权的规制要求的，应当采取相应的措施进行重新整理和规范。农村集体土地建设用地使用权确权登记工作的开展必须依法进行，严格遵守相关的土地法律管理法规和条款，实现硬化地权的目标，严格按照确权发证的相关法定程序进行集体土地和建设用地的使用权确认和登记。要保证确权登记工作开展的质量，做到公正公开的处理，要按照农村集体土地使用权和性质，进行严格的农村集体土地的确认和管理，对于不符合相关法律要求的建设用地使用权范围进行管制和项目暂停，保证广大农村群众的合法权益，促进不动产统一登记的实现，推动农村经济的全面发展。

2．加强政府部门对土地确权登记工作开展的引导作用

加强农村集体土地建设用地使用权确权登记工作的开展，政府政策的扶持和正确的引导是十分重要的。加强政府的引导能力，积极开展土地确权登记工作，积极推动农村土地深化改革和城镇化发展的进程。首先，必须落实土地确权登记发证工作在全国农村范围内的落实，将农村土地管理纳入规范化程序，依法对农村集体土地建设用地使用权进行有效登记和管理，积极推动确权登记工作的开展，严格土地管理追究责任制度，坚持做好确权登记工作是国家强本固基的重要举措，加强土地确权登记工作的质量和水平是政府部门引导农村土地深化改革的重要手段。其次，应当在农村推进土地管理制度改革，完善农村土地管理制度和规范，提高农村土地管理和地权硬化的能力和水平。

四、结语

农村集体土地建设用地使用权的规制问题一直是我国土地深化改革的重要工作之一，对于农村集体土地和建设用地使用权的规制是保证我国领土完整，内部和谐稳定发展，全面推动城镇化进程的重要基础性工作，对我国整体土地资源的管理都具有十分重大的意义。对于农村集体土地建设用地使用权的规制，除了要坚强政府部门的引导和确权登记工作的开展之外，还应当坚持依法进行土地使用权的明确，并加强土地管理法律法规对农村集体土地建设用地使用权的规制能力，建立健全规范的农村土地管理制度，全面促进地权硬化和农村土地的规范化管理，全面推动我国土地资源的深化改革和农村经济的全面发展。

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