论我国行政执法案卷审查制度的问题与完善

肖 义

（梧州学院，广西 梧州 543002）

行政执法案卷是反映行政执法过程和结果的各种法律文书和证据的组合，是对行政执法行为做了直观记录，不仅直接反映行政主体执法活动的合法性，还可以作为公众监督行政执法活动的客观书面凭证，可见其作用十分重要。在树立行政执法案卷制度理念的过程中，案卷审查制度对于行政执法案卷的质量把关的作用显而易见。行政执法案卷的质量高低侧面体现了行政执法水平的高低，在我国要实现建立健全行政执法案卷制度，案卷审查制度的完善首当其冲。

一、我国行政执法案卷审查制度存在的问题

多年来，行政执法程序在我国呈现出非规范非统一载体的模式，导致行政执法案卷制度本身不管在内容上还是形式上留有大量的空白点。行政执法案卷制度的基础构建尚处于起步阶段，对于案卷的审查在现存的法律法规中更是规定得少之又少，这便是行政执法案卷审查制度的基本现状。总体上看，我国行政执法案卷审查制度目前存在的问题，主要包括两大方面，一是审查活动过程中存在的问题，二是行政执法案卷本身存在的问题。本文探讨的重点正基于此。具体来说，主要表现在：

第一，行政执法程序存在不规范甚至违法行为，是行政执法案卷审查难度大的主要原因。法治建设的大背景下，依法行政的原则和理念逐渐深入人心，但要规范地体现到实际的行政执法中还需要一个磨合的过程。行政执法程序不严谨便是磨合期中必然要面对的问题。同时，执法程序不规范在现实工作中存在很大的隐患，一旦行政执法的程序基础存在瑕疵，那么作为执法活动过程真实写照的案卷资料的质量便难以保证，其可信度也大打折扣。在这样的情况下，所谓的行政执法案卷评查工作的意义已经不大，如需在审查工作中还原行政执法的过程真相，其难度可想而知。

第二，行政执法案卷整理不规范，是行政执法案卷审查制度构建的一大阻碍。行政执法案卷资料的整理是进行审查的第一步，但是现实工作中很多单位没有专门的档案室，这也是案卷审查过程中遇到的普遍现象。行政执法行为的记录笔记等案卷资料不能放到专门的库房，保存难度大，保存时间没有统一规范的规定，导致案卷资料要根据单位的库房变动情况调整保存时间。即使有条件的单位设有专门的档案资料存放库房，也没有进行相应分类管理。

第三，行政执法人员档案业务知识的欠缺，是行政执法案卷审查制度建立的现实难题。可谓牵一发而动全身，审查工作中很多的问题交叉联系，领导的不重视，案卷审查处于冷门地位，配备的人员缺乏有针对性的选拔，业务培训机会少。这些基础问题没有整理解决并形成规范的可操作的制度之前，在大量的案卷资料面前，案卷审查人员将无从开展工作，即使开展也是杂乱无章，应付了事。

第四，行政执法案卷审查的理念缺失，是行政执法案卷审查制度实现的思想障碍。近几年我国行政案卷评查的效果一直让人堪忧，不少单位领导对档案工作不重视，放松档案工作的质量把关，案卷管理体制也不健全，案卷记录管理人员一减再减，经费投入明显不足，工作重心绝大部分放在能及时做出政绩效益的“面子工程”上，把行政执法的善后工作以及保障监督工作置于边缘位置。

第五，行政执法档案工作的监督机制不健全，是行政执法案卷审查制度完善的制度欠缺。国务院的纲要再三强调要建立行政执法责任制，实行行政执法案卷评查制度也是号召的内容，但口号下的现实是我国的行政执法案卷审查制度很大程度上停留在表面，无论是单位自己进行还是与其他单位联合进行，审查大多给人走马观花的感觉。

二、行政执法案卷审查制度构建问题之原因分析

行政执法案卷审查制度之构建存在种种现实的阻扰，在寻求发展突破的过程中，对于其问题原因的了解是解决问题的前提。我国现有的法律法规中，对于行政执法案卷的规定内容是有限的，主要局限于听证笔录方面，其他方面的内容则没有进行规范说明。缺少具体的、系统的法律法规制度，导致行政执法案卷审查制度的构建工作处于尴尬的境地，既无法律的明确定位，又无理论上的统一界定。法律缺失是重要的一个方面，而理论界的研究还处于探讨的阶段，也是行政执法案卷审查制度构建工作中缺乏系统理论指导的原因之一，前沿理论总是实践工作的引导者，而我国理论界对此问题仅仅停留在介绍性说明的初级层面。当然，前文所述行政执法案卷理念的缺失，亦是行政执法案卷审查制度构建工作停滞不前的根源之一，没有意识到档案工作在行政执法中的作用，建立有实质意义的行政执法案卷审查制度谈何容易。

三、完善我国行政执法案卷审查制度的认识与建议

现代行政程序力求以一种新型民族模式修正专家治国的制衡。[1]行政执法案卷审查制度的构建便是确保民主参与和程序正义落实重要一端。立足现状，分析和解决问题，对于有效地改善行政执法案卷审查制度构建的现状具有重要的现实意义。

首先，树立行政执法案卷制度的理念是完善行政执法案卷审查制度的思想基础。在很长的一段时间内，不管在理论界或是实务界，忽视档案工作对行政执法质量提高的作用是导致行政执法水平低下、行政执法关系紧张的重要原因。制度层面没有统一的高位阶的法律规定，理论层面缺乏完善的全面的理论构建，实践层面上尚未引起大到领导班子小到执法人员的重视，整个行政执法案卷工作一片混乱，行政执法案卷审查制度作为行政程序制度中的一个有机组成部分，亦没有了发展的环境和土壤。因此，笔者认为，从立法层面重视和完善行政执法案卷制度是关键的一步。我国法律制度与法学的发展，在很大程度上依赖于立法机关的立法指引，从立法上拓展行政执法案卷制度的内容，不仅对现有的听证笔录的规定方面细化，更要填补其他方面的空白。在立法完善的过程中，配合媒体的正面引导，从而加大行政执法案卷工作重要性的宣传力度，不仅会促使行政执法主体引起重视，更会加强民众对于行政执法案卷工作开展的监督。双向努力，双管齐下，效果更佳。

其次，规范行政执法程序是行政执法案卷审查制度构建的制度基础。行政执法人员不了解执法程序，错误操作执法程序都存在许多的隐患。例如，在行政执法过程中，不告知当事人申请行政复议甚至提起行政诉讼的权利；一般行政处罚中，要么没有案卷记载，要么有案卷记载却无询问笔录、调查报告等取证笔录；甚至于案卷笔录中无当事人签字或者盖章。种种不规范的操作为案卷审查制度构建困难埋下了伏笔。行政执法案卷审查工作的难题，除前述尚有两个方面：一是审查范围大，加大了审查的工作量。执法程序不规范，作为执法程序镜子的执法程序案卷记载内容既缺乏规范性，其真实性也值得怀疑。审查缺乏基础条件的案卷材料费时费力，还不一定有成效。二是审查工作尚无统一确定的程序。行政执法案卷审查程序对于行政执法案卷制度的规范意义突出，但基础层面的程序尚处于混乱阶段，处于更高级别的审查程序建立和完善还有很长一段路走。总之，完善作为基础地位的行政执法程序，不仅能够提高行政执法的效率，从而改善直观体现行政执法行为的行政执法案卷，同时能够有效加强行政执法案卷审查制度的程序建设。笔者认为，针对在审查过程中出现的问题，可以通过建立审查的具体原则、方式、内容等，来规范行政执法的方法、步骤、时间等具体程序细节。对案卷的整理也可以做统一的程序规划，立卷、归档、装订、书写、整洁、保管等细节内容要以文字以规则的形式规范下来。[2]

再次，加强行政执法人员案卷审查的业务能力是行政执法案卷审查制度构建的实践基础。实践操作中，很多单位往往忽视对立卷人员的培训，对案卷审查人员的培训更是很少进行。整个案卷审查工作的进行都离不开审查人员，其业务水平的高低直接体现审查的效果。加强立卷人员档案业务水平的训练，特别是培养一批既精通档案业务，又懂得案卷审查标准和规则的双重高素质人才对推动整个行政执法案卷审查制度的发展意义重大。具体来讲，档案部门应密切同案卷审查部门配合，联合举办培训班，既要开设档案业务只是课程，详细介绍档案整理、归档、保管等基础知识，又要介绍案卷审查中具备的技能，使审查人员在熟悉档案管理的基础知识的前提下，提高审查的业务水平，从而提高行政执法案卷审查的质量。

最后，建立行政执法档案工作的监督机制则是行政执法案卷审查制度完善的制度保障。没有监督，民主会流于形式。行政执法案卷审查制度的建立也一样，需要引入监督机制来保障制度的有效运行，但是，仅仅有监督机制，而没有一定力度的惩罚措施仍然会使行政执法案卷审查制度的构建步履缓慢。此处的监督可以使双向的。行政主体可以主动出击，联合档案行政管理部门、案卷审查部门甚至法制管理部门对行政执法案卷定期进行审查，既定一个审查的量化标准，检验行政执法档案管理部门的工作，查看行政执法部门在执法过程中是否遵守行政程序，执法内容是否合法等等方面的内容。另外一个方面，案卷审查部门在重视自我监督的同时，应当保障民众的监督权，加大宣传力度以引起民众的重视，使民众的监督权不仅仅停留于口号，拓展广大民众监督的途径，还要注意监督的有效性。让民众参与的方式有很多，很多执法部门采用了当下流行的微博，使民众可以主动地参与到对执法活动和审查工作的监督中，更具自主性。当然，传统型的听证会方式依然有施行的价值。

四、结语

行政执法案卷是对行政机关实施行政行为的现实写照，健全的行政执法案卷审查制度不仅能够保障行政机关依法行政，而且对于行政执法案卷制度的建立完善提供重要保障。从更深层面上讲，对行政程序法制建设中行政权的制约也具有举足轻重的意义。行政执法案卷审查制度的构建是一个系统而全面的工程，但在我国的制度实践中，行政执法案卷审查制度之构建任重而道远。随着实践的深入，发展中还会出现意想不到的问题，立足于现状，发现问题解决问题才是明智之举。

[1] 倪洪涛. 行政案卷制度论纲[J]. 甘肃政法学院学报，2005，（2）.

[2] 马春生. 浅议对行政执法案卷评查中有关问题的处理[J]. 政府法制，2010，（19）.

[3] 程占军. 行政执法案卷质量忧思[J]. 北京档案，1998，（11）.

[4] 姜明安. 行政法与行政诉讼法学[M]. 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2012.