论累积性环境污染法律防范的不足与完善

张璐

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

一、问题的提出

自从2006年甘肃徽县铅污染事件和湖南岳阳砷污染事件之后，重金属污染开始进入我国公众视野，并逐渐引起社会各界的广泛关注。2008年以来，全国的重金属污染呈现快速上升趋势，这一过程中在全国各地此起彼伏出现的血铅事件更是成为舆论关注的焦点。重金属污染尤其是各地频发的血铅事件对当地居民主要是儿童带来了严重的健康损害，后果触目惊心，令人痛惜。社会各界也纷纷质疑，究竟是何原因导致我国当前重金属污染事件如此高发？为何各地的血铅事件往往一波未平一波又起？又该如何防范和遏制重金属污染在我国的发展和蔓延？回顾历史，重金属污染并非我国所特有，世界各国在工业化进程中都不可避免遭遇重金属污染，上世纪五十年代初发生在日本的水俣病震惊全球，其在国内的影响到目前为止也没有完全消除，水俣病实际上是由于当地居民长期食用含有汞和甲基汞废水污染的鱼、贝造成的，属于典型的重金属污染引发的健康损害。我国当前正处于快速工业化进程中，重金属污染的出现难以避免，必须给予充分重视，通过加强相关制度设计，进行有效防范。

从成因上来看，重金属污染往往并非突发环境事故所导致，从重金属被排放到环境之中直至表现出损害结果，其过程并非朝夕可以完成，而是要经历几年、十几年甚至几十年的迁移转化和累积的过程，这个过程既可能发生在外部环境，也可生发生在人体内部，或者二者兼而有之。正因为要经历较长时间周期的“润物细无声”，所以对重金属污染的形成受害者往往难以察觉，而一旦导致对健康的损害，则后果严重甚至危及生命。所以，当前我国所面临的重金属污染事件高发的态势，实际上是改革开放三十几年以来，我国经济快速发展过程中一些污染因素逐渐增长和积累而形成的产物，换而言之，重金属污染从类型上看，属于累积性环境污染，就发展阶段而言，我国当前已进入累积性环境污染危害的高发期，其将对我国民众的健康乃至社会稳定产生不可忽视的影响。从制度设计的角度来说，重金属污染事件近年来频发，也在一定程度上凸显了我国环境相关立法在防范累积性环境污染方面的功能局限。因此，有必要对我国现有相关法律资源在累积性环境污染防范方面的不足进行系统梳理，明确问题症结，推动我国累积性环境污染防范法律对策的逐步完善，以有效应对我国现阶段所面临的累积性环境污染高发态势。

二、现有法律资源对累积性环境污染防范的不足

（一）我国污染防治立法对排污行为“过度容忍”的立法传统

污染防治立法是一个国家环境法最为重要的组成部分，也是与防范累积性环境污染的形成和出现联系最为紧密的法律领域。就当前的情况来看，显然我国的污染防治立法对累积性环境污染的形成和出现并未起到很好的防范作用。如果针对该问题对我国污染防治立法进行一个整体性评价的话，当前我国累积性环境污染呈现出的高发态势，在很大程度上与我国20世纪80年代以来污染防治立法针对排污行为“过度容忍”的立法传统有关。

协调环境保护与经济发展之间的矛盾，是环境法最基本的出发点。因此，污染防治立法的初衷并非禁止排污，而是要通过相关制度设计把排污控制在必要的限度之内，而且建立对排污者相应的激励和约束机制，从而使排放的污染可控、可治，不至于形成有害影响。而我国的污染防治立法从20世纪80年代初期起步时即对排污行为采取了“过度容忍”的立法思路，在一定程度上偏离了其应有的目标。这种“过度容忍”主要体现在三个方面：一是长期允许超标排污；二是排污者承担的义务及法律责任过轻；三是总量控制的适用局限。下文分而述之。

我国1979年公布实行的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第11条规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。”该法在1989年修改后正式颁布实施时保留了上述规定，并沿袭至今。上述规定实际上是从我国环境立法伊始即确立了超标排污行为的合法性。在该规定的影响下，从20世纪80年代初开始，我国陆续颁布的各污染防治单行立法均将超标排污行为视为合法行为。比如我国1984年颁布实施的《中华人民共和国水污染防治法》第15条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”该规定的言下之意在于，企事业单位的排污行为是不受限制的，只要交钱就可以随意排污。而且类似的规定在这一时期有关大气、海洋等污染防治的单行立法中同样存在，在实践中纵容了企事业单位的任意排污。直至20世纪末我国的《海洋环境保护法》和《大气污染防治法》相继修改，明确从立法上禁止向大气和海洋超标排污，上述局面才有所扭转。而对于陆地水体的超标排污行为，则一直到2008年《水污染防治法》修改才明确规定禁止。回顾我国污染防治立法的发展进程，在相当长的一段时期之内一直允许超标排污，这样的制度安排实际加重了一些污染因素增长和累积程度。

除此之外，在我国污染防治立法的发展进程中，对于排污者义务及法律责任的设定也一直偏轻，并未形成良性的激励和约束机制。在我国，缴纳排污费一直是排污者承担的主要义务，对此，专门立法出台也比较早，1982年即出台了《排污费征收暂行办法》（下文简称《暂行办法》）作为向排污者征收排污费最为主要的法律依据。该《暂行办法》实际上主要是征收超标排污费，而且存在征收方式不科学、收费标准过低、排污费的列支与使用不合理、征收范围过窄等问题。①张梓太：《污染权交易立法构想》，《中国法学》1998年第3期。导致环保部门征收的排污费事实上远远低于排污者应承担的污染治理成本，权利和义务的不对称对排污者是一种纵容。而且该《暂行办法》“暂行”二十年，一直到2003年《排污费征收使用管理条例》颁布实施才废止，其影响不可谓不深远。除此之外，我国的污染防治立法对于排污者违法行为的法律责任设定也一直偏轻，比如在行政处罚中比较常见的罚款，大多在50万元以下，极个别的情形罚款数额可到100万元，有时候罚款的数额甚至还低于企业污染治理的成本投入，根本不足以对一些规模较大的企业形成威慑。义务与责任设定偏轻是导致企业随意排污行为长期得不到有效遏制的另一重要原因，也因此对污染的累积起到了推波助澜的作用。

从20世纪80年初开始，我国的污染防治立法一直将浓度控制作为对污染排放的主要控制手段。所谓浓度控制，主要是以排污口排放污染物的浓度为主要控制对象的环境管理手段。在各国加强污染防治工作的进程中，浓度控制作为一种环境管理手段确实有其功能上的优越性，“从国际上看，浓度排放标准是促进工业环保技术进步的基本动力，没有任何一项其他措施能够达到如此广泛、深刻的作用。浓度控制政策对中国也起过很大的作用。”②宋国君：《论中国污染物排放总量控制和浓度控制》，《环境保护》2000年第6期。但浓度控制的局限性也是显而易见的，其最大的问题在于缺乏对排放时间的关联考虑，因此不能控制每个污染源长期的排放量。换而言之，浓度控制没有将污染物的持续累积因素考虑在内，即便污染源的排放都严格遵守浓度控制的管理要求，长期依然导致累积性环境污染的出现。为克服浓度控制的功能局限，我国在1996年“九五”计划开始提出总量控制，通过削减污染物排放总量控制环境污染的累积性影响，以逐步改善环境质量。总量控制提出之后，我国大气、海洋、陆地水体等领域相关污染防治立法中都有了一定程度的体现。但从覆盖领域和发展趋势看，总量控制在我国污染防治立法中的适用依然有很大局限，“从九五时期的12种，到十五时期的6种，再到十一五时期的2种。我国总量控制的种类和管理的范围可谓一缩再缩。”③赵绘宇、赵晶晶：《污染总量控制的法律演进及趋势》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2009年第1期。十二五期间总量控制的种类仅在十一五时期基础上新增2种，总体上依然呈现收缩趋势。在此暂不探讨总量控制在我国一直难以取得进展的原因，这种状况至少说明浓度控制依然在我国的污染防治立法中占据有很大的空间，其导致环境污染累积性的影响依然存在。

（二）环境影响评价制度中存在的问题

重金属污染在我国引起公众关注大概是从2006年甘肃徽县铅污染事件和湖南岳阳砷污染事件开始，2008年以后该类事件的报道明显上升，事件的发生地点也主要是集中在陕西、内蒙、云南、河南等中西部地区省份。这往往容易给人一种印象，类似累积性环境污染的发生主要发生在我国经济和社会发展相对落后地区，出现问题一方面与这些地方环保监管能力和水平较低有关，同时也和这些地区相关行业生产方式粗放、技术含量低有关。而事实并非如此，2010年以后类似累积性环境污染有明显地向我国东部发达地区蔓延的趋势，比如2011年9月上海浦东康桥地区的儿童血铅超标事件即为其中典型一例。这就不能说和监管水平或者生产方式有关了。上海市的环保监管能力和监管水平在全国名列前茅，对此应该不会有什么异议。而康桥血铅事件的主要责任企业上海江森自控国际蓄电池有限公司是美国江森自控有限公司在中国的全资子公司，该公司拥有世界一流的汽车用蓄电池生产设备和技术，日常环保管理也非常严格。所以，监管水平高低和生产方式是否先进，与累积性环境污染的产生并无很直接的关联关系。根据上海市政府在2012年2月公布的对康桥血铅事件的调查结果，仅在事发区域康桥地区，就有涉铅企业3家，分别是上海江森自控国际蓄电池有限公司、上海新明源汽车配件有限公司、上海康硕废旧物资利用有限公司，联合调查及专家评估还认定，康桥地区环境中铅含量升高主要是由于江森自控公司、新明源公司等企业所排放的铅污染物在环境中长期积累所致。①《上海公布康桥地区49名儿童血铅超标调查结果》，资料来源：http://news.sina.com.cn/c/2012-02-25/162923996119.shtml，访问时间2013年3月9日。事实上，其他省份先后出现的一些血铅事件和其他类型重金属污染事件，大多也存在着污染企业扎堆的情况。非常明显，类似上海康桥地区血铅事件的累积性环境污染的出现，更主要的原因在于同一区域多个相同和相似成分污染源排放而产生的叠加效应。换而言之，污染企业选址的过分集中在一开始就为累积性环境污染程度形成和出现埋下了伏笔，该问题凸显了我国环境影响评价制度在企业环境准入制度设计方面具有明显的功能局限。

新建企业在选址建设方面必须要经过建设项目环境影响评价审核，这是在我国设立企业所必须经过的第一道环保关口，但显然现行的建设项目环境影响评价相关制度安排并没有为避免累积性环境污染的出现把好这个关口，导致这种局面形成的原因主要有以下几个方面。

首先，现行建设项目环境影响评价制度只着眼于预断性评价，评价范围过窄。环境影响评价是环境质量评价的一种，环境质量评价一般包括三类：一类是回顾评价，即根据历史资料，了解一个地区过去的环境质量及其演变；其次是现状评价，即根据监测、调查的材料，对环境质量的现状作出评价；第三类是预断评价，根据发展规划对未来环境状况作出评价。②金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第208页。环境影响评价应当属于预断性的评价。我国法律中对建设项目环境影响评价主要是预断性评价，其重点在于对建设项目建成以后对周围环境可能造成的影响进行评估，并以此为前提进行相关对策设计，以避免或减轻建设项目对环境的不良影响。所以，当前在对建设项目环境影响评价的过程中，对于项目所处环境中既有污染因素的由来、现状及发展趋势并未给予应有关注，缺乏对该区域环境内污染物累积性因素的判断及对策设计。

其次，现行建设项目环境影响评价只着眼于单个建设项目，缺乏对同类型项目整体考量。根据现行我国环境影响评价制度的相关规定，建设项目的环境影响评价是单个报批，而且同一环境区域的建设项目基于建设项目的性质、规模等不同，还可能是由不同级别的环境保护行政主管部门审批。因此，每一个具体建设项目的环境影响评价工作都只是着眼于该单个建设项目对环境可能产生的影响，并不考虑在该区域环境中同类建设项目的情况，或者在该区域环境中某一行业的集中水平。所以，现行对建设项目的环境影响评价工作，如果仅从对某一个单个污染源所可能产生的环境问题预防的角度来说，具有一定的合理性，但其并没有考虑一个区域环境内相同或者类似污染源产生的叠加效应。就上海康桥儿童血铅事件为例，仅在康桥并不大的一个区域范围内就存在3家涉铅企业，而且从政府的调查报告中也并未看出这3家企业存在环境影响评价环节的违法行为，同类型的污染企业选址如此集中，说明现行建设项目环境影响评价相关制度安排在同类型项目整体考量上存在明显的不足。

另外，现行环境影响评价制度中缺乏对健康风险评估的内容。根据我国《环境影响评价法》第17条规定，建设项目环境影响报告书的核心在于“建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估”。在“排污—环境—人”的系统中，现行环境影响评价制度只侧重于建设项目产生污染对环境的影响，而没有将受到污染影响的环境对于人存在何种健康风险考虑在内。而事实上，污染因素在环境中增长和累积的不同阶段将对人的健康产生不同程度的风险，如果缺乏对污染因素的累积与人的健康风险之间的关联性进行评估和制度设计，而仅将评价工作重点放在环境自身的状况上，现行的环境影响评价制度则无法有效阻断有损人体健康的污染因素持续增加，也在根本上难以避免累积性污染出现并导致人体健康的严重损害。针对该问题，也有学者明确指出：“环境法律制度不合理是造成环境健康问题的根本原因，……我国尚未建立环境健康风险评估体系，环境影响评价制度也未将环境健康风险纳入评价范围。”①吕忠梅：《环境法学研究的转身——以环境与健康法律问题调查为例》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2010年第4期。

（三）相关环境信息公开不足

累积性环境污染的形成是一个渐进的过程，对人体健康的损害也非朝夕之力，具有明显的缓发性、滞后性等特征。因此，累积性环境污染不会像突发环境事件以迅雷不及掩耳之势突然发生并即刻造成严重损害后果，其发生作用的过程往往经历较长的时间周期，从理论上讲，可以给采取必要防范措施留有较大的时间余地。但从我国的现实情况来看，对于近些年各地频发的铅污染、砷污染等重金属污染事件，当地政府和公众事先并未采取必要的防范措施，都是在累积性环境污染形成严重后果之后才引起重视。导致这种局面形成很重要的一个原因在于，在累积性环境污染形成过程中相关环境信息公开的不足。环境信息的不对称，对于政府而言，缺乏行动的动力和外部约束；对于相关企业而言，容易滋生侥幸心理；对于公众而言，则缺乏对所处环境状况的正确判断，不知应从何做起。根据我国现行相关法律规定，政府和企业都是环境信息公开的主体，但在实践中，无论是政府环境信息公开还是企业环境信息公开，存在的问题都比较突出。

仅就立法而言，我国专门的环境信息公开立法起步较其他社会管理领域的信息公开立法更早，在2007年4月5日国务院发布《政府信息公开条例》当月，原国家环保总局即发布了《环境信息公开办法（试行）》，并于当年5月1日起实施。但事实上，上述立法的出台并没有对我国环境信息的公开起到明显的推动作用，现实中政府对环境信息的公开在整体上比较笼统概括，针对性不强，而且往往以维护社会稳定或保护企业商业秘密为由拒绝公布相关环境信息，公众通过政府获得相关环境信息的渠道并不通畅，对此满意程度也非常低。从主观上看，包括环保系统在内的我国行政机关已经习惯长期以来形成的以与公众信息不对称为前提的管理模式，为维护自身的主动性和权威性，对于将信息公之于众心存顾虑，唯恐因此导致的麻烦，置日常工作于被动。从客观上来看，环境信息的公开也需要经费、人员编制等方面的保障，而大多环保部门并没有做好这方面的准备。基于这些原因，导致在实践中环保部门对环境信息的公开更多地只是为了满足形式上的需要，对于那些累积性的污染因素在环境中的含量水平、发展趋势及其与健康风险的关联程度等基础性数据基本上闭口不谈。在相关环境信息方面的严重不对称，使公众平时对于累积性环境污染的存在与发展基本上一无所知，而出现问题时难免惊慌失措，容易导致群体性事件的发生。

除政府外，企业也是环境信息披露的重要主体，相对于政府和公众而言，企业在掌握自身生产过程中所形成的各种污染物及排放状况等信息更具优势，更具相关环境信息披露的必要性和可行性。但在实践中，我国企业对相关环境信息公开的状况更为糟糕，令人堪忧。从企业自身角度来说，当然视各种污染物排放信息视为“家丑”，能不公开则不公开，以免给自己带来更多的治理成本和外部压力。而问题的关键在于相关立法也没有就此进行有效的对策设计。根据《环境信息公开办法（试行）》，我国目前对企业环境信息公开的法律规定总体上以鼓励为主，并配之以一定的奖励措施，引导企业自愿公开环境信息，仅对“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”强制要求公开相关环境信息，对于违反该规定的企业，仅处以10万以下罚款。然而在实践中，很少有企业主动、完全地对外公布环境污染信息，对于违反《环境信息公开办法（试行）》有关企业环境信息公开强制性要求的，也鲜有企业为此而受到罚款处罚。根据一项有关企业污染物信息公开状况的调查发现，位列世界500强和中国100强的18家行业领先企业的25家工厂，因存在向水体排放污染物超标的情况而被环保部门在网上公开，而没有一家企业按照《办法》（指《环境信息公开办法（试行）》）在规定时限内公布污染物排放信息，这无疑让这些企业有严重的违法嫌疑。①绿色和平组织：《“沉默”的大多数》，资料来源：http://www.greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2009/silentmajority-rpt/，访问时间2013年3月20日。这些知名企业尚且如此，我国企业环境信息公开状况之差由此可见一斑。不仅如此，在相关调查中还发现，不少企业甚至通过一些非正常的手段抵制环保部门要求公开环境信息的提示。②王康鹏：《环境信息公开：企业不能说的秘密》，资料来源：http://finance.qq.com/a/20091106/000724.htm，访问时间2013年4月2日。

（四）企业市场退出的环境审核机制缺乏

概括而言，法律对企业的监管主要围绕市场准入、运行监管以及退出机制等三个方面展开。从发展进程来看，我国的环境保护立法介入企业的市场准入及日常运行管理的程度在不断提高，尤其是在2007年以后随着我国绿色信贷、绿色保险、绿色证券等举措出台之后，环境保护的相关规定更是进一步深入企业信贷申请、环境风险分担以及上市融资和再融资等各个环节，与企业相关立法的环境保护内涵在不断增强。然而在这一发展过程中，与企业市场退出有关的环境审核机制却一直没有引起应有的重视，相关的制度设计基本上处于空白。

竞争机制是市场经济的重要组成部分，在竞争机制的作用下，不可避免会有一部分劣势企业被淘汰从而退出市场。另外，在资本运作的过程中，市场退出往往也会成为优化配置资源、进入新的经营领域的战略选择。因此，企业的市场退出，在市场经济运行中是一种常态的存在。从对企业的监管和相关法律制度设计的角度来说，对企业市场退出的监管与对企业市场准入的管理同等重要。现行对企业市场退出的法律制度设计主要集中于公司、证券、破产等法律领域，规范的重点在于企业在市场退出时如何结束经济上的权利义务关系，制度设计的核心在于加强对企业的投资者、债权人及企业员工合法权益的保障。这些举措当然是必要的，但是并不完整，因为现行对于企业市场退出的法律制度只考虑到经济方面的因素，而并没有对其中可能涉及到的环保因素进行应有的考量。在现行的制度框架内，企业市场退出时经济上的债权债务关系可能得到了比较妥善的解决，而企业在存续期间可能欠下的环境债务却因缺乏相应的制度设计而不了了之。法律制度设计上缺乏对企业市场退出时在环境方面的审核机制，导致对于企业存续期间生产经营活动对环境造成的何种程度的影响、企业关闭后对区域环境形成何种类型的遗留问题等情况，都无从得知。对于这些问题，可能存在企业不知情的情况，但大多数情况下企业对自身形成的环境问题应该是心知肚明的，但因为在法律上并没有对此进行规定，企业当然不会主动提及，甚至有企业会将市场退出作为逃避环境责任的途径之一。企业不存在了，而企业形成的污染却留了下来，为累积性环境污染在将来的出现埋下了隐患，一旦损害发生，曾经的企业早已无处寻觅。类似所谓历史遗留问题所形成的累积性环境污染在我国当前数不胜数，近几年来，毒地在我国各个城市涌现，据业内专家估计，“各类不同性质的全国污染场地应以万计”。③高胜科、王开：《毒地潜伏》，《财经》2012年第14期。如此数量惊人的污染场地基本上都是当年化工厂、农药厂等高污染工业企业的旧址，这些企业或搬迁或关闭早就不复存在了，但留下了严重的环境污染。如果说在我国经济起步的初期并没有意识到企业市场退出可能蕴含的环境问题，时至今日问题已经严重到无以复加的程度，尽快建立企业市场退出的环境审核机制迫在眉睫。

三、完善累积性环境污染防范的法律对策

前文曾提及，累积性环境污染的形成是一个国家在早期工业化进程中难以回避的问题，就我国当前的发展阶段而言，累积性环境污染的出现也确实有一定的客观因素在内。然而不容回避的是，长期以来，我国相关立法的防范不足对累积性环境污染在我国当前呈现出的高发态势也起到了推波助澜的作用。因此，亡羊补牢为时未晚。在现阶段应有针对性地完善相关立法，在制度设计的层面提高对累积性环境污染的防范水平，在最大程度上遏制累积性环境污染在我国蔓延发展的趋势。

（一）提高对排污行为监管的严格程度

对排污行为监管环境宽松而导致排污行为过于随意，是最终导致累积性环境污染的重要原因。因此，加强对累积性环境污染的防范，必须首先从提高对排污行为监管的严格程度着手。从制度设计的角度来说，提高对排污行为监管的严格程度涉及多个方面问题，有些问题伴随着我国环境立法的逐步完善也正处于解决的过程之中，比如前文所提及的长期存在的超标排污合法的问题，在2008年我国《水污染防治法》修改之后已基本上得到解决。就当前的情况来看，在制度设计上提高对排污行为监管的严格程度，对排污收费制度和总量控制制度的改进应作为优先行动领域。

对排污收费制度改进的核心在于提高排污费征收标准。2003年颁布实施的《排污费征收使用管理条例》相对于1982年的《征收排污费暂行办法》在不少方面都有一定的制度改进，但依然存在不少问题，依然存在收费标准偏低、收费范围狭窄、收费约束性不强等问题。其中问题最为突出的应属收费标准偏低，该问题直接影响到排污收费制度目标的实现。排污收费制度的初衷在于通过让排污者缴纳费用，从而内化因排污而导致的外部成本，对排污者形成经济上的约束与激励机制，不仅合理分配污染治理责任，同时也降低污染排放水平。该制度的基本前提是征收的排污费必须大于或等于实际的污染治理成本，否则制度将被扭曲，并对排污者产生逆向调节作用。然而，“我国现行的排污费收费标准是上世纪80年代制定的，虽然在2003年进行了调整，但依然远低于目前的治污成本，仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%。”①王萌：《我国排污费制度的局限性及其改革》，《税务研究》2009年第7期。如此之低的收费标准显然无法对排污者形成应有的约束机制，排污者往往宁可缴纳排污费也不愿意加大投入购置资金设备进行污染治理，这是当前我国排污收费制度设计的根本缺陷所在，也是纵容企业随意排污的重要原因。因此，必须把提高排污费征收标准作为对排污收费制度进行改进的核心，要以实际的污染治理成本作为确定排污费征收标准的依据，对排污者形成有效的成本约束，提高对排污行为监管的严格程度，从根本上解决因成本倒挂而导致的随意排污行为长期存在的情况，也为防范污染因素的累积奠定必要的前提和基础。

对总量控制制度的改进应从改变控制方法和扩大控制范围两个主要方面着手。以采用的控制方法不同，总量控制可以区分为目标总量控制和容量总量控制。目标总量控制主要是由环保部门根据特定阶段环保目标的要求，结合考虑历史排污状况以及现有技术水平，确定区域污染物排放总量控制指标。容量总量控制则是根据科学研究所确定的区域环境容量为依据，确定该区域污染物排放总量控制指标。相比之下，容量控制当然更具合理性，因为从根本上说污染的出现就是因为污染因素的累积突破了环境容量，而通过容量总量控制则可以更为有效地遏制污染因素的过度累积。而我国当前的总量控制则主要是目标总量控制，媒体上经常提及的“节能减排目标责任制”即为其主要表现方式，对目标总量控制方法的选择主要原因在于我国污染物排放历史积累欠账。但是，制度设计不能一直躺在历史的欠账上裹足不前，从制度合理性的角度来说，我国的总量控制制度还是要尽快实现由目标总量控制向容量总量控制的转变。另外，总量控制的范围也过窄。十二五期间我国的总量控制指标在十一五的基础上增加了两种，总共也只有二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化物四种，而在现实中导致累积性环境污染多发的主要污染因素诸如重金属、某些有机污染物，则并没有包含在总量控制的范围之中。虽说在立法中确定总量控制的范围要受到管理能力、技术条件等诸多因素限制，但为应对我国当前各类累积性环境污染的高发态势，有必要在一定程度上扩大总量控制的范围，将导致我国当前累积性环境污染的主要污染因素纳入其中。通过总量控制制度，将特定污染因素的累积控制在环境容量之内，是防范累积性环境污染出现最为有效的途径。

（二）改进环境影响评价制度

为加强对累积性环境污染的防范，对现行环境影响评价制度的改进至少要着眼于以下三个方面。

首先，在环境影响评价的内容中增加回顾性评价的内容。虽然环境影响评价制度设计的初衷在于应对将来可能出现的环境损害，然而环境状况的发展变化是一个连续动态的过程，对未来环境状况的预测必须以该区域环境过去的环境质量发展趋势及其影响因素为基础，将环境状况的演变作为一个连续的过程进行判断，对未来环境状况预测的准确程度才可能更高。如果缺乏回顾性评价的环节，对未来环境状况的预测在一定程度上犹如“无本之木”而降低其预测的科学性和准确性，尤其是对环境中既有污染因素在后续发展中叠加效应的忽略，将使环境影响评价制度的有效性大打折扣。

其次，要增强环境影响评价工作的系统性和整体性。当前的建设项目环境影响评价仅针对单个建设项目，而且往往以此作为企业选址依据，难以遏制同类污染企业扎堆的情况。实际上针对该问题，主要应通过对相关行业发展规划或相关区域开发利用规划的环境影响评价来解决，我国有关规划环境影响评价的立法对此也有明确规定，但由于我国规划环境影响评价制度起步较晚，难以解决在此之前存在的污染企业在布局上存在的问题。因此，针对没有在整体上进行过相关行业规划或者区域开发利用规划环境影响评价的，对于新增企业建设项目的环境影响评价，立法应该明确规定增加对该区域内新增企业所属行业污染水平的整体评价的内容，环保部门在审批环境影响评价报告书时也应以此作为是否批准新增企业选址的主要依据，以在整体上控制同类污染企业在特定区域的集中水平。

还有，在环境影响评价中增加有关环境演变与人体健康风险关联评估的环节也至关重要。累积性环境污染的形成实际上是一个基于污染因素的不断累积而导致健康风险持续增大的过程，污染因素的累积程度与健康风险之间存在着关联关系，累积性环境污染最终之所以引起公众关注就是因为污染因素的累积达致人体健康受到严重损害的程度。因此，为尽可能防范这一问题，必须改变当前环境影响评价制度中忽略环境变化对人体健康影响的做法，应在环境影响评价报告书的指标中增加有关环境演变与人体健康风险关联评估的环节，以此为前提形成污染因素累积致人健康损害的预警机制。对此，可以考虑借鉴当前《建设项目环境保护管理条例》第8条、第10条关于水行政主管部门、海洋行政主管部门对特定类型环境影响评价报告书进行事先审查的规定，对于涉及环境影响报告书中有关环境演变与人体健康风险关联性的评估，法律可规定在环保部门对环境影响报告书进行审批前由卫生行政主管部门对该部分内容进行审核。

（三）提高环境信息公开水平

如前文所述，政府和企业作为我国环境信息公开的主体，在信息公开的过程中都存在较为突出的问题，必须针对各自问题不同的成因，对相关制度设计进行改进，以提高环境信息公开的水平。

就当前我国政府环境信息公开的状况来看，其中存在的工作不主动、信息公开不全面不及时、公众满意度差等主要问题，虽然有来自现阶段政府部门传统观念的影响，但更根本的原因实际上在于在政府部门内部环境信息公开的责任主体不明确，缺乏组织保障。“各地环保部门通常是把信息公开职责放在办公室或者宣教中心，绝大多数地方都没有专门的信息公开机构。……没有专人管，让一个机构代管，没有增加编制，就等于增加了这个机构的工作量。该机构缺乏积极性，肯定做不好。”①王灿发：《我国环境信息公开立法及面临的挑战》，《环境保护》2011年第11期。因此，就环境信息公开的责任主体问题，应对《环境信息公开办法（试行）》中“县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构”的笼统规定进行修改，明确规定“县级以上地方人民政府环保部门应建立专门的政府环境信息公开工作的组织机构”。在立法中明确环境信息公开的责任主体可能并不能解决所有的问题，但这是解决其他问题的基础，建立了相应组织保障可以使得环境信息公开工作抓手更具体，工作积极性更高，约束机制也更明确，为提高政府环境信息公开水平提供了必要的前提。

对于企业的环境信息公开来说，当前存在的主要问题是强制性不足，法律责任约束不力。从《环境信息公开办法（试行）》对企业环境信息公开的有关规定来看，主要以鼓励为主，强制公开的情形只有一种，而且与之匹配的法律责任也难以起到威慑作用。选择这样的立法模式可能主要因为《环境信息公开办法（试行）》仅为部门规章，位阶较低，难以为企业设定过多信息公开义务并设定相应法律责任。因此，仅着眼《环境信息公开办法（试行）》自身的修改完善难以从根本解决问题。为提高对企业环境信息公开的强制程度和扩大强制公开范围，并加大相应法律责任约束力度，应从《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》以及《清洁生产促进法》等环境保护单行立法着手，增加在各相关领域有关强制企业信息公开的范围和事项的具体规定，并为之匹配严格的法律责任，推动企业不断提高环境信息公开的水平。

（四）建立企业市场退出的环境审核机制

企业在市场退出时，在清算经济上债权债务的同时，也必须对企业存续过程中对环境造成的影响有所交代，对于前者已经形成比较完善的法律制度设计，而对于后者相关立法尚处于空白状态，企业市场退出的环境审核机制亟待建立。当然，多数人会认为，在企业市场退出的环节增加环保方面的审核面临在操作上的困难，比如对于破产企业，经济债务的偿还已经不堪重负，再增加对其环保方面的审核，无论是相关信息与数据收集还是承担相应治理责任，恐怕都难以实现。但如果换一个角度来说，破产企业无力承担市场退出环境审核的义务，并不意味着该义务不应存在，况且企业市场退出存在多种情形而并非破产一种。因此，建立企业市场退出的环境审核机制还是必要的。

对企业市场退出的环境审核应该包含两方面的主要内容：一是对企业在存续期间对环境造成的影响进行评估；二是根据评估的结果确定企业应承担的治理责任。该制度类似于在市场准入环节的环境影响评价制度，只不过其主要着眼于对企业存续期间环境状况的回顾性评价，并将此作为企业在市场退出时承担治理责任的依据。从涉及到的主体来看，也应该和建设项目环境影响评价的情况类似，由环保部门作为审核主体，企业作为审核对象，具有相应资质的技术服务机构具体承接评估工作。从过程上来看，应该由企业委托有关技术服务机构对企业存续期间造成的环境影响进行评估，企业提出治理方案，环保部门审查批准。如果仅就该制度本身而言，其立法构架并不复杂，但由于企业市场退出同时还涉及经济方面债权债务清算问题，二者关系的协调将使问题在一定程度上复杂化，其核心问题在于在企业清偿能力不足的情况下，企业的经济债务和环境债务的清偿顺序该如何确定。因此，企业市场退出环境审核机制的法律制度设计将是一个系统工程，其不仅需要在环境立法中形成制度构架，更需要与相关的公司、证券、破产等领域的立法相衔接。在制度建立的过程中，有一个问题需要优先考虑，即不管企业市场退出时是否具有落实环境治理方案的能力，至少企业需要提交存续期间对环境影响的评估报告，作为环保部门了解和掌握区域环境质量状况和发展趋势的依据。立法应将此规定为企业市场退出时的强制义务，并把其作为企业最终注销登记的前置条件。