中原经济区新型农村社区建设的路径及对策

桂 玉

(河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191)

中原经济区探索走一条“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化新型工业化新型农业现代化‘三化’协调科学发展”(以下简称“两不三新”三化协调科学发展)的路子［1］(P9)。“所谓‘三化’协调发展，就是要把城市和农村、工业和农业存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹解决，协调发展。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，形成协调发展、良性互动的新型工农关系、城乡关系。”［2］

新型农村社区建设是“三化”协调过程中的重要抓手，是新型城镇化的战略基点，是城乡统筹的结合点，是城乡一体的切入点，是农村发展的增长点。新型农村社区建设要按照城市化的建设标准和要求，促进农民生产方式和生活方式的改变，提高农民生活水平，实现农民持续增收。部分贫困地区把扶贫开发综合试验区与“三化”协调发展示范区一同规划、一体建设，选择以新型农村社区建设为切入点，着眼全局，强化新型工业化的支撑作用，化农为工，以工富农，探索搬迁扶贫、就业扶贫、产业扶贫、综合扶贫开发的新路子。

然而新型农村社区建设过程中普遍遇到了搬迁难、配套难、就业难、管理难等问题。如何让农民进得去、住得下、过得好?需要多向路协调、全方位统筹、系统化构建。

一、坚持“一村一策”、因地制宜，多元化、多样式推进新型农村社区建设

新型农村社区作为一个新生事物，截止目前为止还没有全国统一的政策体系，只有一个民政部的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，各地要在该方案的指导下，本着规划全域、统筹城乡一体化的基本理念，提出符合自身特点和条件的农村社区建设规划。分类指导，科学规划，不同的区域实行不同模式。各地要因地制宜，发挥优势，扬长避短，“坚持‘一个主题，多种模式’，对于基础较好、综合实力较强的地市应以城镇化为突破口;对于资源型地市，应以产业转型升级为突破口;对于工业较为落后的地市，应以推进工业化为突破口;对于工业化、城镇化水平较高的地市，应以城乡一体化为突破口。”［3］逻辑起点不同，但目的都是通过协调“三化”最终解决“三农”问题，实现村庄社区化、农民市民化、城乡一体化。要针对性解决不同发展路径下的具体问题。

第一，城镇化发展带动型。城市辐射能力强，产业集聚力强，公共服务延伸能力强，知识技术和人才优势突出，综合环境优越。在社区规划建设过程中，要特别注重土地权益保护问题、失地农民就业问题、农民市民化及其保障体制构建问题;要与城市社区一体化规划建设。

第二，工业化发展带动型。一般为工业原料基地，依托中小城市，劳动力充足，区域经济特色定位明确。在社区规划建设过程中，要特别注重耕地保护问题和生态环境保护问题;要加快农民组织化建设，提升农民农业生产经营的市场化能力;要统筹大中小城市、乡镇和农村社区的布局，形成更加有利的以工补农、以城带乡、城乡一体的城乡新格局。

第三，资本投资开发型。一般资源优势明显，投资开发的市场效益明显，地产开发和旅游开发为主导。在社区规划建设过程中，要特别注重耕地、宅基地、荒地等各类集体土地权益和农民个体相关权益流转过程中的保护问题，资本权益规范问题，农民房屋产权认证、交易、质押等相关问题，市民农民化相关权益界定、规范和保护问题，历史文化资源传承创新问题。

第四，能人带动、大户主导型。兼有资本投资和社会公益双重性质。要注重整体规划和宏观指导，加强公共政策和公共服务的供给，引导农村基层组织的发展与转型，积极促进农村基层管理从威权政治到民主政治，实现村民自治下的自主决策、自我管理、自我服务。

社区是一个和经济发展水平紧密相连的社会居民的聚落群体，新型农村社区建设不可能整齐划一，也不可能齐头并进，要因地制宜，分类施策。村庄的兴衰本质上体现着产业结构的变迁和生产方式的演进，因此，应当遵循经济社会发展的正常规律，不可人为的大跃进，要立足实际，注重积累，尊重“三化”演进规律，探寻村庄社区化的科学路径。

二、兴产业，促就业，保增收，新型农村社区化与产业化、城镇化、农业现代化协调推进

从新农村建设视角或者从城乡一体化公共服务体系建设视角，单向路推进新型农村社区建设，可能会出现顾此失彼、因小失大、短期行为、面子工程等问题，致使工业化、城镇化、农业现代化各行其是，畸形发展，因此需要在“三化”协调演进的过程中积极推进新型农村社区建设。

(一)以新型工业化为主导推进新型农村社区建设

在“三化”协调科学发展过程中，如果“新型城镇化的引领功能不彰，则新型工业化动力不足，新型农业现代化基础不牢;新型工业化主导作用不强，则新型城镇化聚合不力，新型农业现代化步伐不快;新型农业现代化基础地位不稳，则新型城镇化支撑不够，新型工业化空间不大”［1］(P96-97)。“三化”协调的逻辑起点应该是新型工业化的发展。“从现代化的本质看，工业化是实现现代化不可逾越的阶段。加快工业化进程，是加快城镇化和推进农业现代化的必要条件。”［2］

中原经济区新型农村社区建设，要从实际出发，因地制宜，“坚持突出工业的主导地位，把工业化与城镇化有机结合起来，大力发展特色优势产业集群和产业基地，促进产业集中集聚集群集约发展”［4］。产业的体系化，意味着未来的可持续化。借助产业集聚区建设，着力建造新型农村社区，促进农村劳动力的转移。这是“三化”协调的一般演进规律，更是协调“三化”的关键路径。“产业集群是区域经济发展的一条重要途径，区域优势产业集群与区域经济发展是一种互动关系。”［5］产业发展规划、土地利用总体规划、城乡发展规划、农村经济发展规划要统筹兼顾，协调发展。

郑州市在新型农村社区附近规划建设了一批农民创业园区、工业园区和高效农业示范园区，保证农民生产生活和就业同步到位。郑州市龙湖镇西泰山村以文化为核心，旅游业、教育培训业、养老服务业同步推进，实现绝大多数农民当地就业。

漯河市在食品产业发展过程中，注重产业集聚与优化，引进世界500 强企业投资食品产业，形成了以食品加工为主导、六大产业集聚区为核心的完整的食品产业体系。为保证食品安全和质量，一方面推进标准示范田建设，扩大优质粮种植面积，保证品质;另一方面鼓励食品龙头企业建立自己的原料基地，推动优质食品原料基地生产规模化、集约化、品质化，延伸产业链条，实现农民增收和农业产业化。

南阳市将新型农村社区与粮食主产区、产业集聚区、中心城区和新区、生态经济示范区“五区”建设协同推进，特别注重依托丰富的农产品资源，构建粮食加工产业链、棉纺加工产业链、中药材加工产业链等农产品加工链条。以科技进步和创新引领工业经济发展，以新型工业化带动新型城镇化和新型农业现代化。

新乡市坚持城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理“六个一体化”，新型农村社区、产业集聚区、农民创业园区统筹规划，整体布局。

(二)以新型城镇化为引领推进新型农村社区建设

“新型城镇化，应当是指以新型工业化为动力，以农民转市民为基本途径，以超大城市为核心，城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城市化。”［4］因此，科学规划城市群的规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能，是新型农村社区建设过程中必须注重统筹与协调的重要问题。城镇化网络结构的基本层次应该是中心城区、卫星城区、重点乡镇、农村社区。城乡一体化的产业延展路线是:城市辐射一环区:工业、商业、地产——无农业——农民到市民;城市辐射二环区:服务业为主导——观光、自助化农业——村庄社区化;农业经济区:现代农业主导——农业集约化产业化、农民组织化职业化——村庄社区化。

焦作市在新型农村社区建设规划中坚持的原则之一就是合理布局，引导农民向城市集中、向集镇集中、向集聚区集中、向中心村集中，注重发挥农业产业化优势，打造农业产业化集群，促使农产品的加工、转化、增值，吸引农民自主集聚。

(三)以农业现代化为基础推进新型农村社区建设

农业现代化的关键是农业市场化、产业化发展问题，换个角度说是农民的专业化问题。经营现代农业，要特别注重培育各地区特色主导产业，并注重特色主导产业与区域产业集群的融合协调问题，实现与外部产业体系的对接，构建良性的市场体系，推进区域产业化、城镇化协调发展。立足更大的视角，促进产业结构调整和发展模式转型，促进传统产业升级，发挥特色产业优势，培育新兴产业。一、二、三产联动，宜农则农，宜工则工，宜商则商，实现多个系统的良性循环。

周口市注重加强农业发展方式的转变，实现粮食增产和农业增效。改变小农生产方式，促进农业集约化，向土地规模经营要效益，向科学种植要效益，向健全的农业服务体系要效益，向农业产业化要效益。加快发展现代农业，大力发展农民专业合作社。加快发展现代农业产业集群，以农业产业化的龙头企业带动农民增收。逐步拉长农业产业链条，提高农业附加值。加快农产品加工产业的发展，做好产业集聚区的建设。加快发展特色农业，打造农业优质品牌。加大农业科技投入，抓好农村试验田建设。

(四)在“三化”协调中推进新型农村社区建设

村庄社区化，是农民生活方式变化的集中体现，是一产、二产、三产的综合效应，是生产力发展推动生产关系和生产方式变革的结果，是社会建设和社会管理转型的需要，是农民现代化的要求。尊重规律，顺事而为，就能很好发挥新型农村社区建设在“三化”协调科学发展中的引领作用。否则，就会带来一系列问题。

第一，工业化带动单一的土地城镇化，而没有实现同步的人口城镇化、农民市民化。经济学家吴敬琏指出:二元经济的核心就是富余劳动力的转移。中原经济区要把“新型城镇化作为推进‘三化’协调、科学发展的着力点和城乡统筹的结合点”［6］(P46)，“但是城乡差距、乡镇差距在不断扩大，所以城乡统筹、城镇化就是我们的一个很大难题”［6］(P50)。

第二，农民在实现非农就业的同时，如果没有能够实现同步市民化，宜工则工，宜农则农，宜商则商，引导农民多向度分流，就会造成外出务工者在城镇与农村的“两地游离”和“双重占地”。农村“三留守”问题和农村空巢、村庄凋敝现象随之出现，导致农村基层社会矛盾突出、农村社会治理问题突显。体现在农村社区建设过程中，农民以户籍和宅基地相关权益单向度向社区集中，未能实现“三化”协调演进的理想路径，造成资源的浪费、新型空巢和新型负担等问题。

第三，农业现代化过程缺乏工业化、城镇化协同，人地矛盾、农民增收矛盾、农村社区公共服务需要与满足需要之间的矛盾、农业生产集约化和农民组织化问题纷繁复杂。

三、盘活农村存量资源，培育农村社区功能，构建完善可持续的公共服务体系

党的十八大报告强调:加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

新型农村社区能否取得良好效果，关键在于已经建成的新型农村社区是否便利了农民的生活，是否提升了农民的生活质量，是否改善了农民的居住环境，是否增加了农民的收入。

(一)提升新型农村社区公共服务持续供给能力

新型农村社区的目标是基础设施城乡同质化、公共服务城乡均等化、要素配置城乡同权、产业发展城乡融合。这里的突出问题是同质、同权与均等问题，供需矛盾突出。在农村公共服务体系的构建实践中，供给不足，主体不明，后遗症较多。污水垃圾处理及其带来的生态环境问题和水电暖气供应问题，需要构建垃圾污水处理网络体系，把基础设施依次逐级向城市复合组团、中心乡镇、农村社区延伸。特别是社会保障体系的构建，在没有实现全国均等化之前，社会保障体系具有较强的区域性和城乡差异性，协调统筹的难度大，全区域覆盖，大幅度提升，是一个复杂漫长的过程。摊子铺得过大，步子迈得过快，超越地方实际，容易积累问题，缠绕矛盾。特别是在新型农村社区中多元利益主体汇聚，不同利益主体利益统筹难度加大。

(二)构建完善的政策支持体系

“三化”协调为应然过程，需要在实然过程中强化统筹与协调，在市场原则和人性道义层面是无法自行解决的，顶层设计、加强调控、促进协调是不可或缺的。“要推进动中原经济区科学发展、促进社会和谐进步，必须坚持运用统筹协调的方法，正确反映和兼顾不同方面的利益。”［7］体现在“三化”协调的关键节点——新型农村社区建设所面临的农民市民化，市民农民化，农民市民居民化问题。在新型农村社区建设过程中，往往注重一般性问题的解决，即通过新型农村社区建设，让农民过上城里人的生活，生活得更体面、更有尊严、更幸福。与此同时，加快城镇化，统筹城乡，实现公共服务均衡化。这仅体现政府单方面主导和单向资源配置。农民市民化需要宏观政策体系的构建，市民农民化需要制度的保障，农民市民居民化更需要文化的融合、自我的认同、素质的提升。因此，必须进行系统的政策设计。比如，确权和赋能问题。

第一，确权问题。要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。首先要明确各类权益界限。一是农村土地权益相关的耕地开发，宅基地的置换(部分地方将宅基地置换开发，市场化盘活农民存量土地资源)，公共荒地、荒滩、水面的开发(部分地方在占补平衡过程中出现被耕地化现象)过程中的各方面各类权益的明晰界定和依法保护;二是房屋权、林木果树权的依法保护问题;三是集体收益分配权的保护问题。

第二，赋能问题。“农村新型社区建成后，其管理模式也由原来的以村委会领头的农民自治模式转为居委会、物管公司共同作用的居民自治模式。”［8］随之要赋予并不断培育其公共服务功能和居民自治功能。按照矛盾社区调、证照社区办、小病社区看、补贴社区领、书报社区读、信息社区询、技术社区学的目标，努力推进服务体系的构建，主体职责的细化，自治功能的培育与提升，管理体制机制的创新与运行，管理网络的链接与编织。

［1］何平.再论用领导方式转变加快发展方式转变［M］.开封:河南大学出版社，2012.

［2］蔡世忠.中原经济区建设中的“三化”协调发展问题研究［J］.河南农业科学，2011，(6).

［3］裴东升.建设中原经济区的现实意义及路径分析［J］.河南科技，2011，(11 上).

［4］王永苏.试论中原经济区工业化、城镇化、农业现代化协调发展［J］.中州学刊，2011，(3).

［5］丁文恩.中原经济区建设与产业集群策略研究［J］.前沿，2011，(17).

［6］中共河南省委宣传部.中原经济区论势［M］.开封:河南大学出版社，2010.

［7］唐晓旺.在统筹协调中谋求中原经济区新跨越［J］.黄河科技大学学报，2011，(3).

［8］宋莹莹，梁雨薇，张平.基于SWOT分析的农村新型社区建设现状与管理措施研究［J］.经营管理者，2010，(14).