中原经济区生态环境安全的法律保护体系研究

莫洪宪

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

党的“十八大”将“大力推进生态文明建设”单独作为报告的重要组成部分，强调建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。生态文明建设被提到了非常凸显的位置，对生态文明建设也提出了新的、更高的要求。作为国家重要战略功能区之一的中原经济区，是以河南省为主体，包含周边省、市，如山东、安徽、河北、山西等省部分地区在内的综合性经济区。［1］作为中原经济区重要主体之一的河南省，既是中国的经济大省，也是人口大省和农业大省，同时也是中国的一个新兴工业大省。在地理位置和资源配置上，该区域拥有丰富的自然资源和富饶的土地资源。但长期以来，这一省份却囿于其众多的人口基数和正处于社会经济发展的转型期，其支撑国民经济发展的自然资源明显不足，且生态环境状况持续恶化。因此，在加快中原经济区建设的历史时期，保障其经济发展的环境需求压力持续加大，目前正处于资源环境矛盾的集中期、环境问题的高发期等特殊时期。为加快和保障中原经济区经济建设的顺利进行，必须重视自然资源的合理开发与社会生态环境安全的协调发展，制定和完善各种环境资源政策、法律、法规，以实现生态环境安全型的区域经济高速发展。本文即是基于中原经济区发展的宏大时代背景，在综合分析中原经济区自然资源和生态环境安全的现状及开发利用中存在问题的基础上，系统地提出中原经济区生态环境安全风险预控的法律体系，以期能够为中原经济区生态环境安全提供法律保障。

一、中原经济区生态环境安全的基本概况

从地理位置上看，中原经济区域包括暖温带和亚热带，域内的生态系统类型和生物多样性十分丰富。以河南省为例，其境内的高等植物就占全国总数的12.2%，脊椎动物种类占全国总数的23.9%，昆虫种类占全国总数的2/3。［2］在水资源的管理和保护方面，中原经济区区域内拥有黄河、长江、海河以及淮河等4 大流域，此外还是淮河的源头，也是举世瞩目的南水北调中线工程的水源地。因此，中原经济区的水资源安全问题不仅关系中原经济区本身经济建设的成果，还对其下游省份尤其是京津地区的饮水安全产生重大影响，也影响全国的整体水资源利用的质量和水平;在食品和粮食安全方面，中原经济区历来是传统的农业大省，其粮食生产和粮食加工业一向是其主要传统优势产业。因此，中原经济区大规模的新型农村社区建设必将对其传统优势产业产生重大影响，只有加强有利于保护粮食生产赖以持续的生态环境系统的安全，才能保障国家的粮食和食品安全。因为粮食安全和食品安全要求必须保持一个完整、良好的自然生态系统。在中原经济区的经济建设进程中，统筹和加强区域内生态环境的保护与自然资源的合理利用，可以为实现《中原经济区发展规划纲要》中提出的可持续发展的环境支撑战略提供保障。

随着中原经济区经济建设进程的加速，河南省生态环境安全形势非常严峻。在自然资源方面，区域内自然资源在总量和质量上较强，但由于辖区内人口众多，所以人均占有资源量较少，资源短缺和浪费的现象较为严重;自然资源的需求急速增长，但资源的供给增长却非常缓慢;自然资源的后备明显不足以保证经济发展需要，资源承载的压力非常严重，能源问题、土地安全问题以及水资源安全问题成为悬挂于头顶的利剑。此外，由于长期以来河南省一直是以农业为主的大省，在工业化方面尚属发展中的省份，工业化程度底，不仅在工业发展模式上一直奉行的是粗放型的经济发展模式，而且由于经济水平低以及环境治理技术力量的薄弱，对域内的环境污染很难进行及时有效地遏制，导致众多非再生性资源呈绝对减少、可再生性资源亦呈现明显衰退的危险态势。在中原经济区建设的重要关头，其区域内日益恶化的生态环境极大制约了中原经济区的经济和社会可持续发展。可以预见的是，随着中原经济区建设进程的加快，其经济发展和生态环境安全之间的矛盾会越来越尖锐，会成为影响中原经济区实现可持续发展战略的严重障碍。如果在中原经济区建设进程中对经济发展和生态环境安全问题持短视的发展态度，不仅不能促使经济建设的顺利进行，还势必会加剧河南及周边省份的生态环境安全的压力，使得中原经济区的经济建设成果大打折扣。甚至会在不远的将来，我们以及后代都将不得不为我们今日的短视付出沉重的代价。因此，加强中原经济区生态环境安全的法律保护研究具有极其重要的意义。

二、中原经济区生态环境安全的法律缺撼

从法律保护的整体看，我国目前的自然资源与环境保护法律体系的基本现状是:《宪法》作为国家的根本大法，在生态环境安全的法律保护体系中占据统领地位;环境保护的基本法律作为法律体系的中心内容，是生态环境安全法律保护体系的主要部分;国家行政法规作为法律保护的必不可少的部分，是生态环境安全的法律保护体系的重要补充;部门规章和地方性法规作为生态环境安全的重要辅助部分，也是生态环境安全的法律保护体系的一部分。以上四部分有机结合起来，构成我国生态环境安全的统一的法律保护整体。

尽管我国现行法律法规对生态环境安全做了极为详细的规定，但长期以来的经济发展优先战略思维和对生态环境安全法律保护意识不足的影响，导致人们对生态环境安全的法律保护流于表面化，在法律保护模式、法律保护体系以及法律保护的具体内容上均存在不足和缺憾，主要有:

(一)《宪法》对生态环境安全的规定缺乏前瞻性

宪法作为国家的根本大法，其规定的范围应当是涉及我国经济发展和社会生活的最基本、最重要的问题。这不仅彰显立法者对该问题的重视程度，还决定了该问题在我国的法律体系中所占据的地位。认真分析我国《宪法》，就会发现其对生态环境安全的规定存在一定的认识偏颇，关于生态环境安全的相关规定缺乏前瞻性，这导致生态环境法律体系出现无可弥补的缺憾。主要表现在:一方面，我国宪法对生态环境安全问题只强调防治污染却忽视了资源的合理利用，仅强调自然资源的归属却忽视自然资源的合理利用;另一方面，我国宪法对生态环境问题仅强调国家对环境安全的政策性保护，却对于环境安全的主体却没有赋予其环境权利。资源的合理使用和公民的环境权在环境保护中是被忽视的，随着世界生态环境安全状况的日益恶化，世界各国开始认识到资源的合理使用和公民环境权的重要性。在当今世界，生态环境安全问题决不单单是政府的经济发展战略问题，它和广大公民的生活质量息息相关。对生态环境安全的保护首先是国家的统一保护，但其最终的实现还是靠广大公民的积极、主动地参与才能完成。所以，宪法中规定自然资源的合理使用和公民的环境权对实现生态环境安全至关重要。

(二)各部门法对生态环境安全问题不能与时俱进

我国现行的环境与资源保护的法律保护体系存在很多不足。如《环境保护法》作为环境与自然资源保护的基本法律，其内的相关规定应当是其他相关生态环境安全保护的法律法规制定的基准。作为环境与自然资源保护的基本法，在具体内容上对环境与自然资源保护的规定不仅应当是一致的，还应当是平衡的。也即，《环境保护法》中对环境污染防治和自然资源合理利用的基本方针和基本政策是一致的，应当体现同等对待的原则。所以，应当同时规定环境污染防治和自然资源的合理利用，而不应只有前者而忽视后者。如前所述，由于我国的《环境保护法》仅重视环境污染的防治，而对自然资源的保护留给了其他单行法来进行。这种法律保护体系是无法实现对生态环境安全的充分保护的，也远没有发挥《环境保护和法》作为基本法的作用和功能。此外，在我国的行政职责划分中，环境保护和自然资源保护也分属不同部门。前者属于环境保护部门，后者则归属于农业部、国土资源部等。因此，《环境保护法》和实践中的行政职能划分导致了环境保护与自然资源保护的立法各自为政，相关部门管理权力的行使也各行其是，破坏了环境保护与自然资源利用的统一和协调，相关部门无法统筹考虑环境与自然资源问题。所以，应当专设相关机构来协调各相关部门的行动，以实现环境保护与自然资源保护的统一。

(三)环境与自然资源保护单行法存在着无可弥补的天然缺憾

我国自然资源单行立法的立法理念和基础是如何很好地利用和开发资源的经济价值，这使得我国的生态环境安全立法具有先天的、不可弥补的缺憾。虽然我国生态环境安全保护的相关法律规范不少，但多数主要集中于如何去保护自然资源的经济价值，而不是保护自然资源作为重要的环境要素而带给人类的巨大生态效益。这一立法理念的缺陷导致现实生活中，生态环境安全必须让位于经济的发展，在这两者之间的工作思路是先污染、后治理。但是事实上，一个国家或者地区的生态环境恶化会给社会经济生活带来无可估量的严重后果，生态系统遭到破坏后所带来的自然灾害及其损害不仅会造成巨额的经济损失，而且随着环境危机的进一步深化，生态环境安全会上升为国家安全的重要组成部分。不仅会对国家或者地区的政治、经济和军事逐渐产生巨大的影响力，并且会渗透入社会生存安全领域。

(四)国务院关于环境与自然资源保护的行政法规严重不足

生态环境安全和经济发展之间的博弈一向是政府经济发展决策中的重大难题，在政府的决策职能行使中有着非常重要的地位。由于我国经济发展的传统思维一向不重视生态环境安全问题，势必造成我国的环境行政法规制定实际上是紧紧围绕着经济建设而定的，是随着经济发展需要而亦步亦趋的，既使是对其进行保护也属于亡羊补牢，属于一种主次颠倒的局面。但是生态环境安全问题是任何国家经济发展都无法绕过的障碍，不重视生态环境保护的结局只能是生态环境安全压力持续增加，最终达到阻碍经济发展的程度。因此，保证生态环境安全是经济发展中的重要一环，应当坚持环境保护中发展经济和经济发展中环境保护两大基本原则。

(五)各相关管理部门的环境行政规章不足

中原经济区现有的生态环境安全保护的行政规章最大不足之处在于其缺乏足够的协调性，导致各相关行政部门在生态环境安全的行政执法上处于各自为政的混乱状态中。环境保护主管部门所制定的侧重于防治环境污染，一般不涉及对自然资源的保护;土地、矿产资源等行政主管部门主要侧重于资源的保护，而不关注环境污染事件的处理和防治。因此，这种各相关部门在环境与自然资源保护规章相互之间的不协调势必会降低生态环境保护的效果。

三、中原经济区生态环境安全的立法完善

基于以上不足，中原经济区生态环境安全的法律预控措施应主要从以下几方面着手加以完善:

(一)在立法中强化自然资源保护的相关内容

由于我国现行的《环境保护法》及其相关法律制度无法对环境污染与自然资源的使用问题进行统一保护，加上行政执法部门对这两者的各自为政，导致环境保护与自然资源保护实际处于多头管理状态的窘境。这种将两者人为分割的局面造成了我国的环境保护法只是一种事后污染防治法，而自然资源法则是经济利用法。从世界各国的工业化发展和生态环境安全关系的发展轨迹看，生态环境其实是一个统一的整体，它需要以一种统一和协调的方式进行保护。其正确的立法理念应当是:首先，需要在立法者和民众心中树立环境保护与自然资源利用并行的观念，其理论基础在于科学的、可持续发展的价值观，要摒弃那种单一的立法理念;其次，环境保护与自然资源合理利用的地位应当是平等的，且内容应该是统一的。也即，生态环境安全应包括生活、生态或自然环境与资源的保护、开发以及利用等方面，而不是仅仅针对环境污染事故的处理;再次，应当确立可持续发展为生态环境安全立法的基本原则，将生态环境安全立法置于历史的角度来考量;最后，要建立和健全我国生态环境安全的监督管理制度。一方面，要明确各级政府在监督管理体制中的领导地位，将环境保护和自然资源利用的监督权授予环境保护部门;另一方面，建立生态环境保护部门的协调机制，必要时通过设立协调机构来解决目前监管体制中的职责划分不清等情况。

(二)补充和完善生态环境安全的基本法律制度

1.确立公民的生态环境安全权利制度

所谓公民的生态安全权利，是指赋予公民对环境污染和破坏生态环境的行为不仅可以作为受害者的身份来请求损害赔偿权利，而且以其生态环境安全权利受到侵害或威胁的理由和身份来请求法律加以保护。这是公民生命健康权利在环境法中的体现。通过这一基本制度的确立，可以使得人作为生态环境安全的破坏者和保护者，在生态环境安全法律保护中的主体的矛盾关系达到一致，实现身份上的协调和统一，从而发挥在生态环境安全保护中的重要作用。

2.确定生态环境与资源的有价观念

过去的错误观念认为天然的环境资源是不存在着价值的，是属于自然界无偿给予人类的。因此，为大力发展经济，人们对自然资源进行掠夺性地开发，疯狂地无偿占有自然资源。一方面造成了环境的污染和自然资源的浪费，使得生态环境状况发生恶化，另一方面还由于缺乏生态补偿观念，对遭受破坏的生态环境的恢复和改善在实践中很难实现。因此，在经济发展中一定要坚持经济建设和环境建设同步发展和同步实现的指导方针。

3.明确生态效益补偿制度

探索中原经济区的生态环境安全法律保护，必须关注新能源的开发和生态环境的补偿机制建立。前者是指新的能源开发和利用，后者是指通过制定生态环境补偿费征收管理办法，对受到污染和损害的生态环境进行补偿和改善，而且将生态环境系统作为人类经济生产活动的生产资料的一部分列入国民经济的成本核算体系中，从而对遭受破坏的生态环境进行必要的修复。生态效益补偿制度实施的目地就是改变以往的资源无偿使用的观念，通过实行有偿的使用自然资源，坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的原则，从而有效遏制自然资源的过度开发和滥用，真正实现中原经济区生态环境保护。

4.建立环境侵权的人身损害保险制度

我国没有建立环境侵权公益诉讼制度，在我国环境和资源法律保护体系中对其保护属于空白。因此，司法实践中对于由于环境污染而导致的人身损害赔偿案件非常少，这非常不利于对公民权利和生态环境的保护。首先要确立公民的环境权利，同时确立公民的环境侵权人身损害保险制度，可以对生态环境安全进行有效地保护。

5.建立环境风险评价法律制度

生态环境安全风险是一种潜在的自然灾害，主要是指由于人为因素引起的、以自然环境为传递媒介并且会反作用于人类及其赖以生存的生态环境的灾害。对于不确定风险的发生我国立法可以借鉴国外的做法，建立企业环境风险保险制度。要求企业在设计施工过程中对于自己的工程可能造成的环境损害的风险向保险机构予以投保，一旦发生上述风险，可以从社会的角度筹措资金，尽最大可能挽回损失。

四、中原经济区生态环境安全法律保护与区域经济协调发展的实现路径

解决中原经济区生态环境安全的法律保护实质并不单纯是一个法律概念，实际上是一个价值衡量和选择的过程，也即，生态环境安全问题和区域经济发展问题之间的价值衡量。对中原经济区的生态环境安全法律体系进行完善和构建，不仅需要立足于中原经济区的实际经济发展状况，同时还需要跳出中原经济区，以更高和更远的视野来统一规划生态环境安全的法律保护;不仅要借鉴世界上先进工业化国家的宝贵经验和教训，以发展和完善中原经济区的生态环境安全法律体系，还应当兼顾可能来自于未来的挑战，在法律的制定上要具有前瞻性的眼光。要防治由于生态环境安全恶化而导致的自然灾害，也要减少生态环境安全的赤字，发挥相关行政管理部门的行政管理职能。作为中原经济区生态环境安全法律体系制定的价值标准需要考虑中原经济区的实际经济发展水平和区域内生态环境保护的实际需要。也就是说，一方面，要设定中原经济区生态环境安全法律保护的最低界限，要维护公民的发展权利，其最低标准是保持中原经济区可持续发展所需的不可再生自然资源和可再生资源处于少受破坏的状态;另一方面，在生态环境安全法律体系构建中，一定要严格维护公民的环境权利。

基于以上分析，解决中原经济区生态环境安全的最佳路径是在经济发展中建立一种循环经济发展思路，建立自己的产业循环体系、城市基础设施体系以及生态环境安全的法律保障体系。后者即是本文研究的重点。这一种循环经济发展思路要求工业发展和环境保护是两个互相促进的循环经济体系:一方面，建立一种工业循环发展的经济体系。这一体系的要求是统一规划，然后分步实施发展方案，通过滚动发展的方式达到经济循环发展。在此过程中，不仅要坚持以市场为导向，以效益为中心，更要坚持资源开发与环境保护并重、生态建设和产业发展互动，最大程度上促进经济发展和环境保护的协调发展;另一方面，建立生态环境安全的循环保护体系。例如，在水资源利用上建立适应中原经济区社会发展要求的节水型和防污型的水资源使用制度，通过严格的法律保护体系、详尽的社会政策法规以及协调一致的管理体制等，在政府监管、市场机制和公众参与的推动下，解决水资源利用方面的效率低下和水污染事故严重等问题，使水环境恶化的趋势基本得到遏制。

［1］国务院.关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/07/content_1963574.htm.

［2］喻新安.略论建设中原经济区的全局意义［J］.黄河科技大学学报，2011，(1).