论政府和谐消费建构中的政策选择

刘 艳

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

论政府和谐消费建构中的政策选择

刘 艳

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

政府既是消费制度、法规和政策的制定者，也是一个特殊的消费主体。推进和谐消费是一项系统工程，需要全社会的共同努力才能实现。具体地说，就是实现企业、政府、消费者三个消费主体的有机结合，在企业生产消费、政府职能消费及消费者生活消费这三个层面共同开展理念、方法、制度三个路径的政策探索，最终形成良序社会的和谐消费局面。

和谐消费；和谐社会；政府消费

政府既是社会事务的管理者，也是一个特殊的消费主体。这种双重角色决定了政府不仅通过消费政策、制度，而且通过自身的消费观念、行为规范引导着整个社会的消费。首先针对消费失谐的社会现实，分析来自政府的原因，再探讨政府在实现和谐消费中的应尽责任。

一、政府在和谐消费建构中的职能缺失

（一）行政管理理念落后

首先，政府部门缺乏行政管理伦理观念的约束，这就容易导致腐败，腐败是最大的浪费。其实质是利用职务之便“合理、合法”地占用国有资产以满足自己私欲的公款消费行为。腐败不仅使国有资产“私人化”，而且这种权钱交易的背后是更大的公共资源的浪费。我国因腐败而造成的各类经济损失，在上世纪90年代后半期平均每年在9 875亿元至12 750亿元之间，要占到GDP的13.2%至16.8%，这个数字相当于一年的财政收入还多[1]。改革开放带来经济发展的同时，也使得廉洁清正的行政文化传统受到冲击。

其次，政府部门的行政成本观念淡薄，导致了过度消费。与经济市场中的活动主体不同，政府为了实现公共利益，向社会提供公共物品、服务，不能以追求自身利润最大化为目标。加上政府活动的收入来自税收、捐赠等非市场价格的来源，因此政府缺乏降低成本的内在动力和外在压力。这使得部分官员和公职人员在公务消费过程中大手大脚，缺乏节约意识，花公家钱不心疼，造成极大浪费。

(二)行政监管制度不健全

首先，监督机制不健全。在我国，政府机构一直都缺乏对职能消费进行监管和定额限制，使政府消费成为监督工作的“盲区”，公款挥霍的后果无人问津。由于缺乏有力的监管和制约，一些政府部门不计成本地追求高消费，行政办公大楼越建越豪华，公务汽车越买越高档．．．．．．。

其次，行政问责制度缺位。全国政协委员陈守义指出，2005年1至11月，全国查出各类违法违规的问题资金2 900多亿元，揭示损失浪费的问题金额150多亿元[2]。为这笔巨款买单的人是一无所知的老百姓。贪污、浪费好似一对双胞兄弟，有“贪污”必然有“浪费”。然而，在我国现行的问责制度下它们的“待遇”却大相径庭：贪污被揭发一定作犯罪处理，浪费却很少被追究。这种情况助长了政府浪费现象的进一步发生。

最后，绩效评估制度不健全。衡量绩效的一个重要指标是生产成本，但是行政绩效很难用市场价格来反映公共物品的成本，加上行政绩效要考虑眼前的和长远的、有形的和无形的、直接的和间接的等综合因素，这增加了行政绩效评估的困难，容易使人们淡化了行政成本的约束。

(三)行政决策失误

政府通过各种行政决策来执行职能，决策决定着政府行为的方向，是所有行政行为的指导。行政决策是个十分复杂的过程，各种障碍、困难和约束因素都可能导致决策失误。决策失误不仅起不到指导作用，反而会带来巨大的公共资源浪费。然而，目前在我国，公共物品的重复建设及其使用效率低下的现象屡见不鲜，其原因在于政府决策的随意、短视和片面。比如在很多城市，经常看到反复开挖道路的现象，老百姓形象地把这种公共建设叫做“拉链工程”。造成低水平重复建设的原因主要是水、电、路、网络等政府的各个部门之间缺乏统筹规划。而在农村，因为乡镇干部“拍脑袋瓜式”的随意决策，导致今年农民毁掉果树种烟草，明年再毁掉烟草种果树之类的现象时有发生。

二、以和谐的政府职能消费，引导和谐的社会消费

政府是一个特殊的消费者，它的职能消费分为满足政府自身运转需要的管理消费与满足政府提供公共需要的公共消费两种，政府通过其职能消费，对整个社会的消费具有导向性和示范性[3]（P139-140）。

(一)树立合理的消费理念

首先，树立消费效益意识，控制行政成本。

亚当·斯密曾说：“地大物博的国家，固然不会因私人奢侈妄为而贫穷，但政府的奢侈妄为，却有时可能把它弄得贫穷。”[4]（P99-100）只有政府率先成为和谐消费的榜样，才能引导人们去实践。为了促进经济社会的可持续发展，我国政府在职能消费中要树立消费效益意识。政府不合理的职能消费不但浪费社会资源，影响经济社会的发展，而且损坏政府形象，增加执行公务的难度。因此，研究行政成本，树立消费效益意识，从而杜绝政府职能消费中的浪费成为当务之急。

从经济学角度来讲，消费效益是指行政成本与消费收益的比率。凡投入最小的行政成本获取最大消费收益的，则消费效益就高；反之，则低。行政成本是指政府在履行职能过程中所消耗的人力、物力、财力的总和。由此可见，行政成本是影响职能消费效益的关键因素。为了提高消费效益，政府应加强行政成本管理，概括起来就是要做到“三重”，即：重论证、重控制、重效益。第一，投入“重论证”。这一点经常被忽视，现实中盲目投入和挥霍行政成本的现象普遍存在。对行政成本投入的项目，尤其是对重大投入的项目，首先要进行必要的科学论证，做到目标明确、使用规范、有理有据。第二，管理“重控制”。就是在行政费用的使用过程中，进行必要的指导、限制和监督，有助于发现实际支出与预算之间的偏差并及时采取纠正措施。第三，产出“重效益”。分析消费主体是否实现了以较小的行政成本得到较多的行政产出，并以此为依据，对消费主体实施奖惩、升降等措施。

其次，加强队伍建设，提高公务员的消费素质“为政之要，在于用人”。政府的消费效益理念能否被贯彻实施，取决于公务员是否具备较高的消费素质，因此：

第一，公务员要养成节约意识。公务员要从思想上提高认识，既要有节约资源的责任感和紧迫感，又要树立“浪费就是腐败”、“节约是美德”的荣辱观，使节约意识变成真正的“节约意志”，成为社会节约的表率，厉行节约，反对浪费。政府部门的开源节能，不仅可以提高资源利用效率，减少能源消耗，还对全社会起到了良好示范，有利于全社会的节约意识和节能技术的推广。这对构建节约型社会、实现和谐消费起到了重要作用。

第二，公务员要强化服务意识。政府的消费目的是取之于民，用之于民，最终要为广大民众谋福利。作为一个公职人员应该利用国家授予的权力，用最少的成本为人民群众谋取最大的利益，要具备全心全意为人民服务的意识。

（二）建立严格的约束机制

政府消费是典型的花别人的钱给别人办事，既不讲究节约也不讲究效果。这在一定程度上容易瓦解人的道德底线，因此，除了观念上的规范，还必须对政府职能消费给予制度的约束。

首先，完善政府采购制度，规范消费行为。

目前，许多国家普遍采取政府采购制度来规范政府的消费行为，加强行政支出的管理，提高政府的职能消费效益。我国从2002年起，正式实施政府采购制度，采购规模逐年扩大，到2006年已经达到3000亿元[4]（P142）。目前我国政府采购存在较多的现实误区，这对实现和谐消费有着巨大的改进空间。比如采购部门与各职能部门的利益矛盾等等，其中最突出的就是重视采购过程，轻视预算编制和审批制度。

在政府采购中，首先应该是采购之前，对消费项目的审核、确定；其次才是采购过程中，如何“花最少的钱”买到最好最多的商品。在编制和审批采购项目时，应按照国家的限制标准严格地进行审查和分析，对于不符合的部分，一律剔除。只有在源头上把好关，才能杜绝政府职能消费中的浪费现象，才能节约财政资金。

要加强政府采购项目的编制和审批，应做好以下几方面：首先，以“需要”为依据。是否采购，要看采购对象的功能是否符合公众的需要。其次，以“成本”为依据。有些项目虽然是公共需要的，但它的经济代价太高，就可以不要。最后，以重要性程度为依据。根据项目的轻、重、缓、急，优先急需的和必需的功能。

其次，严格财政支出制度，限制消费项目。

德国的法律规定，总理在工作中才能使用他的豪华防弹公车，不然必须由总理私人付费。这样就有了这样的场景，到了周末，总理开着自家的破旧车出门，而保镖们则乘坐豪华的防弹轿车，跟在后面保护他。这个例子说明，如果有严格的财政支出制度的约束，官员们自己会想方设法地节约。

目前我国财政支出的规定存在许多漏洞，不利于公私分开，一些公职人员可以轻松地把私人的消费项目变成政府的公共支出。我国财政制度的完善，最紧迫的任务是将各种制度外和预算外的资金统一到预算控制之内，形成真正完整、统一的政府财政，用严格的财政支出制度约束政府的职能消费行为。

江西泰和苏溪镇政府为了合理地财政支出，对办公电话、水电实行最高限量制度。用电的最高限量为，一般干部每月6度，科级干部每月8度。办公电话费最高限量为，财政所、计生办每月50元，镇党委书记、镇长每人每月110元，镇办公室每月130元。超过部分由个人负担，节约部分归公。新的财政支出制度每年节约了2万余元的开支，这对于一个普通的乡镇机关来说，可是一笔不小的财政经费[4]（P116）。

再次，健全监督机制，公开消费明细。

政府用于消费的资金来自纳税人，纳税人有权知道这些钱是怎么花费的。可是在我国，公众很少知道政府财政预算的编制情况，以及资金的具体去向。缺乏公众监督，就难免出现浪费。健全监督机制要做到：

首先，政府的消费信息要公开、透明，维护公众的知情权和监督权。为了遏制政府部门的浪费现象，美国政府部门的所有支出都必须在网上公布，并接受纳税人监督。日本实施的居民诉讼制度，规定全体国民都有权监督各级政府的公共财产的使用，以及有权起诉任何违反法律的财政支出行为，即便那些与自身没有任何利害关系[5]。

其次，改革传统的上下级的监督体系为横向的监督机制。授予审计、监察等监督部门足够的权力，以便独立行使监督职能。另外，尽快制定出政府职能消费的具体标准，使得监督有法可依、有章可循。

最后，健全科学的政绩评估机制。变革各级政府部门及干部的考核指标，将行政成本和资源节约纳入干部评估体系，建立“绿色GDP”考核制度。相对于单纯追求经济增长的传统GDP，绿色GDP是把环境资源的消耗纳入国民经济的独立核算体系，力求将环境保护与经济增长统一起来，综合性地反映国民经济活动的成果与代价。这种以生态环境为基本价值取向的考核标准，有利于各级政府和干部树立正确的政绩观，为全面关注环境、资源、民生、经济、社会的可持续发展。

三、发挥政府的社会管理职能，创造和谐的消费环境

实现和谐消费，不仅要求政府规范自身消费行为，更重要的是规范和引导消费者、企业的消费行为。发挥好政府的社会管理职能，加强正确消费理念的教育，制定合理的消费政策、制度、法规，创造良好的消费环境。

（一）倡导和谐的消费观念，加强消费观教育

首先，确立科学的消费观。当代社会的多元化决定了价值观的多元性，政府应帮助消费者在纷繁复杂的商品社会中，确立科学的价值观，学会正确的判断，进行自由的消费选择。

政府要积极倡导健康的消费观念，纠正人们错误的消费观念。如提倡勤俭节约，反对奢侈、炫耀消费；提倡合理消费，反对攀比、超前消费；强调科学、健康的消费，反对非法、不道德的消费；强调精神消费，反对片面的消遣性、娱乐性消费等等。

政府要树立人们的诚信意识，以及 “用假货可耻”的观念。针对企业制造假货、假名牌的现象，倡导人们积极反假、打假、不用假。同时对消费者进行权益保护法、产品质量法、反不正当竞争法等知识的普及教育。

政府要帮助人们树立消费者的责任意识，培养可持续发展观，倡导绿色消费。针对浪费资源、污染环境现象，教育人们保护环境从生活小事做起。比如不浪费粮食，节约用水用电，减少生活垃圾，减少使用一次性用品，等等。

其次，重视消费知识、技能的教育。除了观念上的引导，还需要加强消费知识、技能的教育。消费教育的目的，是使消费者具备一定的消费知识和技能，以及具备一定的消费权利和义务意识，成为理性的、清醒的消费者。

第一，消费教育采用家庭、学校、社会相结合的全方位方式。根据我国的实际情况，将正式教育与非正式教育相结合，以学校和社会为主要渠道，再强化家庭教育，在全社会形成统一的和谐消费观念，培养消费者正确的价值判断、独立的价值选择能力，引导消费者自主的、合理的消费行为的形成。在学校，将消费教育引入学生综合素质的培养体系，引导学生树立科学、合理的消费观念，掌握必备的消费知识与技能，培养良好的消费行为。其次，要鼓励各种社会力量，比如支持消费者协会等社会民间组织，举办各种形式的消费教育的宣传活动。

第二，加强消费者权益保护法的宣传，提高消费者的维权意识和技能。只有消费者普遍具有法律维权的意识和能力，才不会被华而不实的广告宣传轻易地忽悠而“冲动消费”，也懂得用法律武器维护自身权益。久而久之，不良的商家就会逐渐被淘汰出市场，诚信将成为社会风尚。这就要求政府部门建立良好的法律援助机制，使消费者既降低了维权成本，又能够便捷地使用法律武器，维护自己的合法权益。

（二）提供强有力的制度支持，营造放心的消费环境

光靠教育、引导是不能改变消费失谐的状况的，因此，实现和谐消费的，还要通过制度、政策，对消费行为进行保护与鼓励、约束与遏制。通过运用再分配政策，实现公平消费；采取社会保障措施，缩小地区之间、行业之间、不同收入阶层之间的消费水平差异；制定合理的产业、价格和税收政策，限制破坏环境和过度开发资源的消费等等。

首先，完善消费法律法规和政策。法律法规和政策是实现和谐消费的重要保障，各级政府应该根据本地区的实际情况，建立和健全消费法律法规和政策，引导人们和谐消费。

主要做好以下工作：

第一，面向普通民众，制定分层的消费政策。新的消费政策要面向普通民众，尤其要面向广大农民。政府要鼓励企业面向农村，以物流配送、连锁经营、电子商务等为基础的现代流通方式，促进商品下乡，以提高农民的消费水平，优化农民的消费结构，促进新农村的建设和发展。要从不同消费者的具体情况出发，根据的不同消费需求与消费水平，制定不同的消费制度、政策，引导不同层次的消费，制造多元的消费热点，培育不同层次的消费群体。根据不同的消费层次，目前消费大致分为五个层次：贫困型、温饱型、温饱向小康过渡型、小康型和富裕型[6]。

第二，加强消费者保护权益的法制建设，完善环境保护的法规政策。政府要制定和完善相关法律法规，来引导消费者科学、合理的消费。政府要提供优良、完善的法律环境，既能约束企业的不法行为，又能保障消费者权益不受侵犯，以及解决消费争端，从而让消费者安全消费、自由消费。另外，还要为公众、企业提供环境保护的法律和道德的依据。环保工作中，政府要发挥主导作用，除了建立健全环境法规，填补环境立法的空白，还要执法必严，加大环境法规的执行力度，坚决同违法分子斗争到底。

其次，健全市场机制，优化市场环境。只有在健全的市场机制下，消费者才能放心大胆地消费。只有加强对市场的监督和管理，严厉处罚市场违法行为，只有消费环境安全、和谐了，企业才会以消费者为本，重视诚信，才能生产出优质产品；消费者才能具备良好的消费心态和理性选择的能力。对此，政府不仅要充分发挥监管机构的作用，实现市场秩序规范，消费者权益有保障，消费环境良好等目的；还要有针对性地解决一些亟需的现实问题，比如针对电信、金融、保险、教育、旅游等服务开展诚信工程和反垄断工程；针对食品、药品、医疗器械、商品房及装修建材等推行放心消费工程。

再次，建立城乡统筹的社会保障制度，抑制消费差距扩大。人们的消费的差距过大既不符合消费公平原则，影响社会稳定，也严重抑制了消费需求增长，从而影响经济增长。因此，完善消费制度还要注意消费差异问题。要健全城乡社会保障体系，扩大社会保障的覆盖范围，提高城乡居民的收入水平，尤其是提高低收入阶层生活水平和消费水平，达到消除消费分层，缩小消费差距的目的。

当前，我国仅仅只有约10%的人口享受了社会保障制度的好处。因此，应该着力普及社会救助和社会保险的范围。就社会救助而言，在大多数城市已基本实行最低生活保障的情况下，要逐步把工作重心转移到农村，扩大农村救助的范围和对象，并向城市靠拢。在社会保险方面，要实现城乡统筹，需要大幅度扩展养老保险和医疗保险的覆盖面，建立包括农民在内的全体国民的社会保险制度。

最后，调整收入分配制度，扭转收入差距扩大化的趋势。长期以来，我国收入分配状态呈 “金字塔型”，这种不均衡的财富分配结构严重影响了我国的总消费力和社会的长治久安。为了扭转这个局势，中央发出号召，要积极推进收入分配制度改革，努力构建“橄榄型”的收入分配结构，阻止地区之间以及人们之间收入差距的继续扩大化。

一方面，积极推进税收体制改革，运用税收制度调节收入分配。具体来说，强化个人所得税的收入调节功能，比如改革个人所得税的征收方式，由分类征收方式改革为分类与综合相结合的，最终转向综合征收；改革征收重点，将中等收入阶层转向高收入阶层；改革累进税率的设计，降低中等收入阶层税率累进的幅度；扩大消费税的税基，把奢侈消费品纳入征税范围，提高消费税平均税率水平，以调节高收入阶层、高消费人群的税负水平；开征遗产税、不动产税、赠与税等财产税等等[7]。另外，健全个人财产登记制度，公开个人收入来源，以及加强监督约束机制，防止非法收入。以调节过高收入，扩大中等收入群体，减少低收入群体。

总之，完善的消费制度保障了消费环境的和谐，和谐的消费环境促进了消费的增长，而消费的增长又促进人们生活的质量提高，促进和谐社会的形成和发展。

[1]胡鞍钢．中国：挑战腐败[M]．杭州：浙江人民出版社，2001．60～61．

[2] 本报讯．上海证券报[N]．2006-03-14．

[3]刘艳．和谐社会构建中的和谐消费研究[M]．北京：知识产权出版社，2013．

[4]徐瑞蓉．可持续消费的理论与实践[D]．福州：福建师范大学，2007．

[5]刘敏．中国当代居民和谐消费方式研究[D]．成都：西南财经大学，2007．122．

[6]齐亚红．消费正义论[D]．北京：首都师范大学，2008．82．

[7]孟秋菊．消费和谐论[M]．重庆：西南交通大学出版社，2010．22．

On The Policy Choice Of Government in The Construction Of Harmonious Consumption

LIU Yan
(College of Public Administration,Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081,China)

Guide Harmonious consumption with the essential connotation of harmonious society,the life lies in the practice of science．And the implementation of harmonious consumption is a system engineering,needs the joint efforts of the whole society to realize．That is,Enterprise,government,consumer three consumer body are combined into a three-dimensional,In the production and consumption of enterprises,the functions of government consumption and consumer consumption,at the same time to explore the concept,method,system in three ways,the final formation of harmonious consumption situation in thewhole society．This article from One of themain body of consumption--the government,probe into the causes of detuning consumption and explore the path to achieve the harmonious consumption．

Harmonious consumption；Harmonious society； Government consume

D 693.9

A

1000-260X（2013）06-0114-05

2013-05-12

刘艳（1974—），女，湖南长沙人，法学博士，湖南师范大学讲师，从事政府管理、消费文化研究。

【责任编辑：张西山】