论金融监管的公众认同

2013-08-15李明镜

上海财经大学学报 2013年2期

齐萌，李明镜

（1.上海政法学院国际法学院，上海 201701；2.上海财经大学法学院，上海 200433）

近年来，重大金融违法违规事件层出不穷，似乎已成为处于转轨时期中国的常态现象。每一个热点金融事件的背后，充满着公众的质疑与不满，质疑监管机构的行动如此迟缓和不透明，不满对肇事人的处理如此随意。从金融市场的发展历程来看，金融监管已经不再是金融监管机构一家独揽的“生意”，而是一个需要公众智识和思想，需要公众认同和支持，进而完成和实现的伟业。所以，金融监管能否得到公众的认可、理解和支持，就必须透析公众的心声，反映公众的正义感和思想，积极地接纳公众作为金融监管的中坚力量。

一、金融监管的公众认同：在概念与价值之间

（一）公众认同与金融监管的公众认同

认同，最先应用于发展心理学，随后，由于其强大的解释力和适用性，被广泛应用于心理学、哲学、社会学、政治学等学科，成为人文社会科学的基础概念之一。①作为一个心理学概念，认同通常是指社会个体将自身归类到某一群体并与其他群体相区别的主观性意识。从哲学角度讲，认同是自我作为主体对与自身保持同一以及与他人之间类同所形成的客观身份的主观肯定态度，它是在自我与社会的互动中建构起来的。②在社会学上，涂尔干将认同定义为，社会成员平均具有的信仰和感情的总和，构成了他们自身明确的生活体系，我们将其称为集体意识或共同意识。严格地说，这种意识是作为一个整体散布在整个社会范围内，但这不妨碍它具有自身的特质。③从政治学角度来说，政治认同主要表现为客体对于主体权力来源和权力运作的承认并以此确立支配和服从关系的无障碍状态，所以，政治认同所确立的是一种以支配为目的的不平等关系，而且这种不平等关系的确认为掠夺关系提供了条件，因为政治认同也是政治制度规范确认权力关系的基础。④

由上文可知，在一般意义上，认同相当于认可、赞同、接受和支持，是在有共通之处的基础上产生的一种共鸣。公众认同则包括两个层面的意思：其一，具有社会性，即作为整体的社会成员的一种集体认识，而非单个成员的个人认识。其二，具有主观性，即公众对于某一法律、政策、事件等对象的接受、认可和支持，是一种感情和意识上的归属感和主观性认识。依此进路，金融监管的公众认同，则可以表述为社会公众对于金融监管的信任、接受和支持。这是公众在主观能动性基础上对金融监管所蕴含的一种集体意识或共同情感。它涉及政府或监管机构对于金融问题的处理能力和效率、公众参与和金融消费者保护的态度和力度、金融服务的可获得性、金融事件的信息披露程度、公众意见的回应和接纳程度、相关责任人的处理以及受害人的救济和赔偿等一系列相关问题。

（二）公众认同之于金融监管的价值分析

第一，促进金融法律和政策的实施。“不受人民支持的法律，即使再多的监牢、警察、法庭也不足以付诸执行。”⑤同样，法律必须为民众所信仰，否则形同虚设。金融监管的公众认同，表明公众对于金融法律和政策的支持和信任，有利于树立监管权威、提高公众对金融监管机构的归属感和亲近感，促进金融法律和政策的实施。同时，公众对金融监管的认同也表明公众对于金融法律和政策不是被动的服从，而是会内化为自身的行动，将激励公众发挥自身的聪明才智和主观能动性。

第二，提高公民的素质和行动能力。公众认同的内核之一就是公众参与。公众参与的实践，可以培育公众的政治认知和行动能力。因为一旦进入协商程序，公众就可以接触到不同类型的人以及需要各种类型的知识进行讨论。经过这一讨论的过程，公众的利益感知和政策偏好就有可能发生缓慢的改变。公众的素质就是在这样的过程中得到逐步锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能使公众对荣誉、责任和权力等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力也能获得切实的发展。⑥

第三，增强政府监管的合法性和合理性。现阶段，金融违法违规事件层出不穷，不断冲击着人们的情感底线，例如内幕交易、非法吸收公众存款等事件。对此我们不禁要问，为什么以上事件会接二连三地发生？为何肇事者敢以身试法？监管机构为何无力监管？这些问题的提出会导致政府监管的合法性和合理性受到质疑。引入公众认同，公众与政府共同面对金融监管问题，通过改善监管理念和监管制度，扩大政府与公众之间的信任感和凝聚力，可以有效增强政府监管的合法性和合理性，避免金融监管认同危机的发生。

第四，弥补政府失灵和市场失灵带来的缺漏。政府失灵和市场失灵的存在，导致政府治理不得不谋求公众的支持和吸收公众的智慧。而金融监管之所以要取得公众认同，也正是因为政府失灵和市场失灵的存在。政府失灵和市场失灵的原因主要在于金融问题的复杂性、多变性，即金融问题涉及的利益和所造成的后果，已经不是金融监管机构可以“一手包办”的，这直接导致政府独揽的金融监管模式受到越来越多的批评和指责。在这种情况下，监管机构就必须从公众需求的视角考量和论证金融监管的社会需求度和满意度。

二、金融监管公众认同的现实障碍

（一）监管主客体之间存在信任障碍

一直以来，我国的金融监管基本是以金融监管机构为推动主体，金融监管的发展进程实际上被精英意识所左右，监管人员等精英对权力的运用在金融监管实践中扮演着重要的角色，主导着金融监管的目标取向和价值依归。在纷繁复杂的金融监管实践中冷静思考，就会发现与金融市场有着切实利害关系和最密切联系，同时也最有资格参与其中的一个群体——社会公众却似乎被遗忘了。在公众参与金融监管方面，缺乏相应的制度规范，公众诉求难以得到合理的表达。面对金融监管改革、金融危机对自身所造成的损害，广大民众基本上没有发言权，例如他们对于我国金融监管制度的总体看法如何，他们在金融交易中最关心的问题是什么，他们对金融监管有什么样的建议和期望等。究其原因，监管人员等精英对于广大民众的智识、理解、学习等能力的不信任和忽视，以及民众对专业领域法律和政策的认知缺陷，导致监管主客体间信任基础不稳定，也导致我国金融监管的公众参与程度较低、认同感较差，影响金融监管法律和政策实质作用的发挥。

（二）传统的威权管制模式无法适应金融监管的发展趋势

中国金融监管的当前模式主要是以市场准入的审批和事后惩罚为主体，通过对金融市场主体和金融产品的遴选，以及对于违法违规行为的处罚来实现对金融市场的监管。但这种高度僵硬、机械式的威权监管模式在日益复杂和专业的金融市场实践面前，不断暴露出缺漏和风险，负外部性越来越明显，无法适应金融监管的发展趋势。例如对于信用卡非法套现、非法集资事件，虽然每次对违法违规者都用刑罚和巨额罚款予以严惩，但似乎越严惩案件却越多，争议声也越大。⑦以上事件的发生和发酵，涉及众多的金融市场主体，如果不能合理公正地解决，将严重影响金融监管的认同度，监管体制的合法性和合理性的根基也会因此松动。

（三）忽视金融消费者的保护

金融消费者权益能否能到有效保护是检验一个金融市场是否成熟的重要标准之一。将金融消费者权益保护纳入金融监管的日常范畴，并牢固树立金融消费者保护理念，是次贷危机给我们的重要警示，也是后危机时代金融监管的发展方向。我国尽管也非常重视金融消费者的保护，但是仍然存在诸多问题。例如缺乏金融消费者保护的基本立法，金融消费者保护的专门立法多属于部门规章或地方性规章等层级和效力较低的规范性文件，并且其中的内容存在重复性、冲突性等问题。此外，金融消费者的权益救济渠道不畅，尚未建立金融纠纷的多元化解决机制，也是现今监管认同迫切需要解决的问题。

（四）金融排斥问题严重

金融服务作为金融消费者的基本权利，其可获得性也是检验一国金融监管完备性的重要标准之一，确保弱势群体的金融服务可获得性在某种程度上就意味着实现了民生金融的底线公平。⑧但是，基于金融资源的垄断性和稀缺性，处于弱势地位的低收入群体没有机会和能力获得自身需要的金融服务和产品。金融排斥问题尽管在世界范围内具有一定的普遍性，但比较而言，我国的金融排斥问题尤为突出。据统计，截至2007年12月，我国零金融机构乡镇数为2868个，其中2645个在西部地区，占全国总数的80%，也就是说，当地民众连最基本的存贷款服务都无法获得。另外，有2个县（市）、8901个乡镇仅有1家金融机构。平均每万名农民拥有银行业金融机构为1.54个，平均每万名农民拥有银行业金融服务人员为15.89人。⑨

三、金融监管公众认同的进路设计：在社会资本和制度资本之间

任何社会的发展和进步，都是正式制度和非正式制度共同作用、互相融合的结果。非正式制度不仅会在未来进化成正式制度的一部分，而且也对现实的正式制度作用的发挥起着制约作用。⑩因此，在金融监管中，要想得到公众的认同和支持，获得监管和治理的合法性，就必须关注非正式制度的作用。鉴于此，笔者认为，金融监管公众认同的进路应该从制度资本和社会资本互相作用的视角来研究和设计。

（一）软方案：社会资本理论的引入及证成

事实上，社会公众对与自己切身利益密切相关的金融监管，具有极强的参与热情和意愿，而政府所要做的，应是鼓励甚至想方设法激励公众去参与金融监管，其中的关键就是改变金融监管机构的监管理念。而监管理念的突破，可以通过引入在社会科学中的“社会资本理论”，分析其蕴含的功能和价值，以期作为克服中国金融监管认同障碍的软方案。

1.社会资本及其理论之回眸与缕析

社会资本是一种不同于物质资本、人力资本、金融资本的新资本形式，在社会科学研究中日益得到重视和应用。社会资本理论对于研究各种社会问题和现象提供了一种全新的视角，使我们对于社会关系、社会治理和社会发展的理解和认识进一步深化，社会资本理论对于研究处于转型期的我国金融监管的公众认同同样具有特殊的理论价值。

社会资本概念的提出可以追溯到1980年的法国。法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄在一篇名为“社会资本随笔”的短文中，正式提出了“社会资本”的概念，并认为社会资本是一种“实际或潜在资源的集合”。而真正使“社会资本”引起广泛关注的是哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南（Robert Putnam）。他指出“在缺少霍布斯所说的利维坦的情况下，怎样才能解决种种集体行动的困境呢？有一种崭新的方法，即社会资本。与物质资本、人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过协调和行动来提高社会效率。”⑪而在布迪厄、普特南之后，开始有大量学者深入研究社会资本。

比较而言，在众多社会资本的研究者中，普特南之所以使社会资本为世人所瞩目，原因在于他认为社会资本对于政府监管和社会治理的意义重大。公民社会和公民规范通过鼓励政治讨论和传播选举结果等方式加强公民和国家之间的联系。如果代议制政府是有效率的，那么，这将增加公众对司法等制度运转的信任，而且可以将这种对政治体制的支持最大化。好政府可以培育公民和国家之间的强联系，促进产生公民参与和参与民主的支持条件。⑫

总体来讲，社会资本的特质在于：

第一，社会资本的内在动力是合作。社会资本促进了自发的合作。普特南曾引用一个典型案例来证明合作的价值，即称为“轮流信用组织”的非正式储蓄组织，该组织的成员同意定期向一个基金注入资金，这笔钱全部或部分轮流交给每一个捐款人使用。这种轮流信用组织在世界各地都现实地存在着，包括在中国。而合作的基础在于，合作参与者能够切身感受到极其真实的共同价值观念，而不是鼓励人人团结的普遍伦理观念。⑬

第二，社会资本的核心要素是信任。信任是社会资本的本质内核。我们同样以“轮流信用组织”为例进行说明。既然每个成员都要在一定时间内向同一个基金投入资金，我们由此提出的疑问就是，为什么这些成员愿意将钱投入到这个基金呢？他们不怕自己的钱打水漂吗？而答案就是信任。如果成员相互之间没有信任作为依托，恐怕所有的努力和资金都会付之东流。

第三，社会资本的关键支柱是参与。从上文对社会资本的梳理来看，研究者所共享的一个理念是只有参与才能使社会资本更丰富和更强大。而参与更具体的表现为公众参与网络。它可以是国家和社会之间的非政府组织，即由民众和志同道合者自发组织成立，具有独立性、自愿性和非官方性的组织。这就表明，公众参与网络是由公众基于某种共同的目的或爱好，基于平等关系而建立的，并非从上到下的垂直关系。

此外，社会资本还是一种公共资源，如同信任、网络、合作一旦形成就不可能由一人独享，它普遍存在于两个以上的人之间。所以，社会资本的公共物品属性，意味着它具有集体而不是个人的特性。⑭

2.社会资本理论之于金融监管公众认同的功效

社会资本理论是一种新的研究路径，为我们研究社会治理和社会发展提供了新的视野。它引发我们探求新的解释进路。而社会资本理论对于金融监管的公众认同，同样具有相当的契合度和适用性。

首先，社会资本理论中的信任，是金融监管有效实现的良方。在次贷危机的阴霾刚刚散去的今天，人们首先想到的就是如何进一步加强监管。但过度的监管不仅会阻碍金融市场的发展，而且还可能对监管机构的信誉产生损害。一味地依赖政府管制，忽视对其信誉和市场可能带来的影响，就会产生更严重的信任问题。⑮在金融监管中，只有监管机构信任民众，相信其具有金融监管所必需的智识；而民众也应相信监管机构，相信其可以通过法律、政策及监管实现对金融市场的有效治理。而唯有彼此间的信任，才能达到金融监管的公众认同，解决金融监管的“囚徒困境”。

其次，社会资本理论中的合作，有利于克服政府失灵和市场失灵的缺陷，达致一种共赢的善治。而善治最基本的含义在于最大限度地增进公共利益，建立政府公共组织和公民社会的合作关系，其本质是政府和公众对公共事务的合作管理，是两者的最佳状态。⑯国家和社会公众之间是共荣共生的，是一个相互依存、协调发展的网络。国家或社会的发展，不可能是各自的“独舞”，而只能是两者之间的“交谊舞”，或者是与其他主体之间的“共舞”。事实上，这种政府与公众之间的合作关系，可以理解成普特南所定义的社会资本中的网络。而在现实中，金融监管中的合作网络无处不在。公众和金融机构、金融机构和金融监管机构、公众和金融监管机构以及上市公司等，这些金融市场主体之间都是一种合作的动态的社会契约网络，这种关系不是单纯的从上到下或者从下到上的关系，而是分享式的合作关系，依靠不同主体之间信息和技术的分享，以达到金融监管的公众认同。

再次，社会资本理论中的参与，有利于优化政府监管行为，使政府监管效率最大化。现阶段，基于现代金融问题的复杂性与政府监管的局限性，通过有效的公众参与可以优化政府监管的行为，使其效率最大化。原因在于，社会资本的关键要素就是参与，公众参与可以将公众的诉求和意愿吸纳进来，并通过公众参与的过程体现在金融监管之中，金融监管的效能会在公众和监管机构的利益博弈中得到提升。而金融监管通过政府和公众的互动，得到的是公众的认可和信任，体现的是公众的智识和思想，形成的是完善的法律和政策。

通过对社会资本理论的梳理以及社会资本理论对金融监管公众认同的嵌入和融合表明，金融监管作为一种集体行动，如果辅之以社会资本理论，将有效地化解其理念误区和扩展其治理思路。这就要求当下的监管者，加强对社会资本的培育和滋养，鼓励公众参与到金融监管之中，并信任公众的智识。沿着这种逻辑和思路，我们有理由期待看到这样一幅图景：政府以真诚的态度鼓励和吸纳公众参与，力求民意表达顺畅通达；以开放的心态倾听公众的声音，认真对待来自公众的评价，并对评价结果以及反映出来的需求和问题作出及时、有效的法律和政策层面的改进。⑰

尽管上文对社会资本及其对金融监管公众认同的功效作了阐述，但并不代表笔者认为社会资本就是完美无缺的。⑱实际上，由于社会资本的不确定性和不可测量性，导致社会资本在一定程度上无法恒定地约束和规范金融监管网络的各方主体，而这种不确定性和不可测量性，则需要作为硬方案的制度资本来补充和完善。⑲

（二）硬方案：制度资本的补充与设计

1.制度资本对社会资本的补充和规范

当前，由于金融市场的复杂性，致使我们无法仅仅依靠社会资本来克服金融监管的认同障碍，要达到公众真正认可和支持金融监管，就必须辅之以法律和政策等制度资本。而制度资本和社会资本并不是互相对立的，两者是相辅相成、有机融合的。首先，制度资本的确定性能够促进信任，而信任在金融监管中是必不可少的。其次，制度资本的有效实施可以提高监管机构的声望，而监管机构声望的取得，将产生一种激励个体注重群体、尊重和支持法律和政策的效应，从而使监管能更有效地实现其目标。⑳再次，制度资本可以规范社会资本。善的、好的制度可以明确规定相关主体的权利义务和责任，让相关主体在相对恒定的道路上行驶，有利于规范主体的理性，推进相互之间的合作。

2.金融监管制度的设计和完善

首先，完善金融消费者保护立法。次贷危机之后，美国通过了《华尔街改革和金融消费者保护法案》，该法案明确将投资者视为金融消费者，并成立了金融消费者保护局这一保护金融消费者的专门机构，对金融产品和金融活动进行严格监管，并要求金融机构将金融消费者利益作为金融活动的行为依据。我国相关地区和部门在危机之后，也陆续制定了相当多的金融消费者保护规范性文件，比如中国人民银行各地分行或支行制定的金融消费者保护办法等。

其次，从传统式的威权管制转变为合作治理。我国金融监管现行的威权管制模式，无法应对金融产品的不断创新和适应金融监管的发展趋势，而合作治理制度则是解决上述问题的良方。合作治理制度强调整体主义和权衡精神，重视发挥社会公众在金融监管中的作用，变强迫公众被动接受为公众主动接受监管过程。

再次，建立差异化监管机制，逐步消除金融排斥。金融排斥问题的消除，可以通过建立差异化的监管机制来实现。具体而言：其一，实行监管激励机制，鼓励商业银行等金融机构在贫困地区以及对弱势群体提供金融服务。监管机构可以将金融机构在贫困地区设立营业网点或者服务站，以及对弱势群体提供信贷等金融服务的记录向社会公布。而以上记录将作为金融监管机构评估金融机构的标准，例如金融机构在申请收购兼并、设立分支机构等事宜时，都要考虑该机构在消除金融排斥方面的业绩。其二，结合农村金融的实际，在正规金融无法触及的地方，适当放松对民间金融的管制，使民间金融成为服务农村的重要力量。

注释：

①明旭：《认同经济学述评》，《浙江社会科学》，2011年第6期。

②伍庆：《消费社会与消费认同》，社会科学文献出版社2009年版，第21页。

③埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2009年版，第42页。

④杨华、吴素雄：《政治认同的社会基础：从权力结构均衡考察》，《浙江学刊》，2010年第6期。

⑤张建伟：《法律世界的“说不准学”》，《法治论坛》，2009年第1期。

⑥王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型》，《法商研究》，2010年第5期。

⑦冯辉：《论“嵌入式监管”：金融监管的理念创新》，《政治与法律》，2012年第8期。

⑧冯果、李安安：《民生金融法的语境、范畴与制度》，《政治与法律》，2012年第8期。

⑨孟飞：《金融排斥及其治理路径》，《上海经济研究》，2011年第6期。

⑩姜涛：《社会资本理论的入径及对刑事政策实施的意义》，《政法论坛》，2010年第9期。

⑪［美］罗伯特·D.普特南：《繁荣的社群——社会资本与公共生活》，杨蓉编译，载李惠斌、杨雪冬：《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社2000年版，第155－156页。