闲置海域无偿收回法律问题研究

2013-08-15徐晓明

山西大学学报（哲学社会科学版） 2013年6期

徐晓明

(南京大学法学院，江苏南京210012)

《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)并没有针对海域使用许可持有人的消极开发利用海域行为设置无偿收回海域使用权法律制度，目前，闲置海域使用权无偿收回法律制度基本都是散见于一些地方性法规、规章之中。例如，《福建省海域使用管理条例》［1］第27条规定，“已批准使用的海域，海域使用权人超过一年未开发利用的，由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门责令其开发利用;连续二年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权，并公告注销。”《天津市海域使用管理条例》［2］第24条第2项规定，无正当理由闲置海域满一年的，由市海洋行政主管部门依法无偿收回海域使用权，并直接办理注销登记。

闲置海域使用权无偿收回法律制度作为一种对权利人进行权利克减的法律制度，其是否规范设定与运行直接关系到海域使用权人合法海洋权益的保障。如何科学合理构建闲置海域使用权无偿收回制度?当下理论与实践并不统一，这一状态直接影响到了闲置海域使用权无偿收回制度的科学设计与规范实践，一方面，从自然资源利用效率角度出发，因缺少科学规制而导致许可后的海域不能得到高效利用，影响到了公共利益的实现;另一方面，因海域收回权的不当运用而导致海域使用权人合法海域使用权不能得到有效保护，许可信赖保护原则不能得到有效体现，影响了行政许可制度公信力。本文拟以行政许可后续监管为研究视角，以闲置海域使用权无偿收回制度基本理论为研究切入点，对闲置海域使用权无偿收回制度现状与科学构建问题进行评介。

一如期开发利用海域义务:闲置海域无偿收回法律制度设定之逻辑起点

(一)公共利益重大关联:如期开发海域义务设定之利益要素

就海域行政许可制度而言，海域使用权人为什么要在规定限期或者约定期限内实施海域开发义务，这一义务产生的法理基础又是什么?这是对闲置海域无偿收回法律责任制度进行研究、构建的基础与前提。政府所具有的海域行政许可主体双重性特质则决定了海域行政许可制度必然具有公共利益重大关联性，而公共利益重大关联性特质则进一步决定了在制度价值层面上为海域使用许可持有人设定如期开发海域义务具有正当性。正如学者所言:“海域物权作为一种私权，具有神圣不可侵犯的法律地位。海洋行政机关应当秉持私权神圣的理念做好海域使用权属管理工作。这种保护理应既体现在对国家海域资源利益的维护之上，又蕴含于对海域使用权人权益的保护之中。”［3］

在海域行政许可法律关系中，国家以自然资源和公共资源权利代表者的身份，向海域使用许可申请人颁发海域使用许可，就行政许可本质而言，既是政府以行政权力准许海域使用申请人从事海域开发利用活动，又可以说是以特定的民事主体的身份，转让作为海域使用权的民事权利。行政许可机关在根据《行政许可法》第53条之规定，对自然资源、公共资源配置等方面进行行政许可时，此时，海域许可机关具有双重身份:一是行政监督管理者。基于行政监管者的身份，海域许可机关与海域使用许可持有人形成了行政许可监督法律关系，在行政许可监督法律关系中，海域许可机关与海域使用许可持有人的法律地位是不对等的。海域许可机关依据行政法的基本原则与精神实施许可并对海域使用许可持有人是否依法实施海域开发利用行为进行监督管理;二是自然资源权利所有者。在海域行政许可监督法律关系中，海域许可机关不仅是海域许可监督管理者，同时也是自然资源的权利所有者。海域许可机关作为自然资源权利所有者依托行政许可方式对自然资源进行使用权利的让渡，海域使用者通过支付一定的海域使用金取得了海域使用权。因此，海域许可机关作为海域资源的所有者在海域使用法律关系中与海域使用许可人形成的是平等的民事法律关系。因此，海域使用法律关系是民事法律关系和行政法律关系的竞合。［4］68由此可见，海域许可机关主体性质的双重性决定了海域使用许可必然会区别于一般性行政许可，而具有公共利益重大关联性特质。

海域使用许可制度的主要功能就是合理分配海域这样一种稀缺资源，［5］而海域在所有权属性上又是属于全民所有。因此，海域许可机关在配置分配海域使用权时候，在本质上就是对全民所有的利益进行处置的过程。海域使用许可机关关于海域使用权配置的效果关系到每一个社会公众的利益的实现程度。强烈的公共利益重大关联性特点决定了海域使用许可不仅对海域行政许可持有人的权益产生影响，而且也会对其他不特定的社会公众利益产生重大影响。［6］自然，海域使用许可持有人在获得海域使用许可后，其是否依法履行海域开发利用义务不仅关系到自身利益的实现程度，同时，也直接影响到公共资源的利用质态，影响到公共利益的实现程度。

(二)后行政许可义务:如期开发利用海域义务之责任属性

《中华人民共和国海域使用管理法》第19、20条规定了我国海域使用行政许可制度，但并没有对海域使用许可申请人基于海域使用许可而获得海域使用权后的如期开发利用海域义务一并作出规定，也正是由于在国家统一法层面缺少关于这方面权利义务层面的统一规定，因此，在法律责任层面，自然也就缺少了对未能如期开发利用海域的相应法律责任的设定。尽管在海域专门法上缺少海域使用许可持有人如期开发利用海域义务及相应法律责任的规定，但作为行政许可统一法典的《中华人民共和国行政许可法》却通过相关条文对海域使用许可权人是否负有如期开发海域义务及承担的法律这一问题作了概况性地回答。

《行政许可法》第66条规定:“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”这一立法例充分体现了立法者将自然资源与公共资源使用权人是否依法履行自然资源开发利用义务作为行政许可后续监管核心内容来对待的正确立法思维。就海域使用许可而言，作为稀缺资源的海域，资源利用最大化是一项基本原则，它关系到公共利益的实现程度。因此，基于《行政许可法》的规定，海域使用许可持有人在获得海域使用许可后，依法承担如期开发利用海域义务就自然具有了合法性与正当性。从义务属性角度来说，依法如期开发利用海域是海域使用许可持有人所必须承担的附随“后行政许可义务”，而从权力属性角度来说，依据《行政许可法》第66条的规定，对海域使用许可持有人未依法实施海域开发利用义务所进行的监督处理则属于行政许可后续监管权力的范畴。

二闲置海域无偿收回:守法倒逼机制约束下的海域行政许可退出机制

如何保证海域使用许可申请人在获得海域使用许可以后，能够依法实施海域开发利用义务，这是海域使用许可后续监管制度所需要解决的核心问题之一，而保障这一义务得以有效履行，需要科学合理的法律责任机制作为保障。基于闲置海域使用权无偿收回法律制度的运行，则能够有利于形成一种集守法倒逼机制与海域使用许可退出机制于一体的海域行政许可后续监管机制。

(一)守法倒逼机制:重大失信责任规制下的海域许可守法约束机制

行政许可后续监管制度作为一种完整的制度体系，它是供给和维持行政许可持有人、行政许可监管机关、社会公众之间和谐关系的关键。如果制度安排使得行政许可持有人守法比不守法更加有利可图，那么这必然会使得行政许可持有人非常明智地通过依法实施行政许可来获得长远利益而自觉抵挡短期机会主义行为的诱惑，行政许可监管法律关系各方主体之间的和谐诚信关系就可以得以建立。［7］而“制度－尤其是附属于它们的惩罚－能使人们做出既有承诺能得到切实履行的可靠约定。”［8］就我国行政许可后续监管法律责任而言，现行的一些行政许可监管法律责任的设定与执行仍不同程度地存在着设定偏软、执行不到位的问题。这些问题的存在大大削弱了行政许可制度的刚性，降低了行政许可持有人的违法成本，从而最终不能从根本上来预防与制止行政许可持有人实施机会主义行为的问题。

就海域行政许可后续监管法律责任配置而言，不可否认的是，针对海域使用许可持有人消极开发利用行为进行无偿收回海域使用权的法律责任设置，对于海域使用许可持有人的权益影响是重大的。从理论层面来说，这种法律责任的实施不仅会直接影响到海域使用许可持有人重大现实海域权利，同时这一重大法律责任制度的实施还会间接地影响到海域使用许可持有人海域使用权市场的再次准入申请权以及附着在海域使用权之上的包括抵押权在内的他项权利的实现。因此，闲置海域使用权无偿收回制度的设置在客观上对于约束、规范海域使用许可持有人海域开发利用行为具有非常重要的意义。从实践层面来说，闲置海域使用权无偿收回法律手段并不要求现实地实施，但它却是可以潜在地威慑、约束海域使用许可持有人，阻止、减少、抑制海域使用许可持有人利用自身信息优势地位所可能采取的投机违法行为。闲置海域使用权无偿收回法律责任的设置，其根本目的在于通过重大法律责任的设置倒逼海域使用许可持有人树立有效均衡公私利益理念，依法高效利用海域资源，通过依托海域资源的高效开发利用一并实现公共利益的保值增殖。就其性质而言，闲置海域使用权无偿收回法律责任机构应当是一种重大失信责任规制下的海域行政许可持有人守法约束机制。

就当下实践而言，在我国目前海域许可法律责任机制中，尽管现有海域管理制度中针对行政许可持有人海域开发违法行为设定了包括闲置海域使用权无偿收回法律责任在内的非常严厉的责任条款，但是在具体的监管执法过程中，行政许可机关往往是“高高举起轻轻放下”，这种执法方式常常使得立法机关预设的海域行政许可后续监管法律责任条款难以被执行到位，海域行政许可制度价值大打折扣。尽管闲置海域使用权无偿收回法律责任制度早已在我国法律层面上得以确立，但在实践中基本是处于停摆状态。例如，广州的一宗海域闲置了17年竟未被政府依法收回。［4］68多年来闲置海域使用权无偿收回法律责任执行疲软的现状造成了我国海域行政许可制度责任实践中的强大的责任“漏斗”效应，大大降低了海域行政许可持有人的违法成本，给海域行政许可持有人进行投机违法行为创造了非常有利的外部环境。

(二)海域许可退出机制:高效利用目标下的海域资源配置机制

依法履行“后行政许可义务”是行政许可持有人获得行政许可后的一项法定义务，但当由于各种原因而导致行政许可持有人不能或者不再具备履行“后行政许可义务”条件时，如果让这些不具备“履约”能力的行政许可持有人继续持有并实施行政许可则势必会从根本上违背行政许可制度价值宗旨。因此，行政许可后续监管制度的一项重要制度目标就是建立行政许可持有人退出行政许可机制。基于行政许可持有人行政许可退出机制的有效运行，让那些不符合行政许可法定条件且不能依法恢复行政许可法定条件，或者不愿意继续持有行政许可的行政许可持有人依法及时有序地退出行政许可，为行政许可的高效实施起到清障作用。就海域使用许可后续监管制度而言，海域使用许可制度所具有的公共利益重大关联特点决定了建立通畅的海域使用许可退出机制显得比一般行政许可制度更为必要与正当。

作为资源许可制度的海域使用许可制度的主要功能是公正合理分配稀缺资源，①此处所指的虚假是指法律形式与实质状态的不符。避免海域资源闲置，最大限度地提高海域资源使用效率。就海域使用许可制度而言，当海域使用许可持有人在获得许可以后，在规定期限内无正当理由未开发利用海域这一客观事实出现时，海域使用许可机关先前所做出的海域行政许可决定在事实上已处于一种停摆状态，海域使用许可决定已不能产生预期价值。一方面，海域许可持有人无法通过实施海域行政许可实现自我个体利益的预期价值;另一方面，海域使用许可机关也无法能够依托行政许可这样一个政府管制手段来高效地实现配置自然资源之管制目标。尽管海域使用许可决定已处于事实上的停止实施状态，但基于海域许可机关的初始海域许可登记，海域使用许可持有人此时在法律上仍具有行政许可持有人身份，而这种身份的拥有则直接意味着海域使用许可持有人在法律形式上仍然在占用和使用着这些海域资源配额。这种“虚假”［9］占用和使用就可能会排斥其他潜在海域使用许可申请人，导致其他符合法定条件的海域使用许可申请人可能会因为海域资源配额等原因而无法获得海域使用许可，从而导致了“有证无为、想为无证、能为无证”的尴尬的海域使用许可实施局势。这也正如学者们所认为的:“获得了这类行政许可的被许可人如果不依法履行义务，其他希望利用这些资源的人却因没有取得行政许可无法介入，将造成社会资源的严重闲置与浪费，严重背离设定这类行政许可的目的。”［10］由于一旦做出无偿收回海域使用权决定，海域使用许可人就会失去海域使用权，因此，闲置海域无偿收回法律责任机制的有效运行，能够有效畅通海域使用许可退出机制，让不再具备海域使用许可实施能力或者不愿意实施海域许可的海域使用许可持有人及时规范有序地退出海域使用许可，从而达到为海域使用许可制度的高效实施起到“清障”作用，达到有效避免海域资源虚置，高效配置与利用海域资源之目的。

三现状评介:闲置海域无偿收回制度构建亟待解决的问题

目前，我国对闲置海域使用权无偿收回制度作出规定的位价较高的法律规范较少，制度建设仍处于早期探索阶段，总体上呈现出粗疏、零散而不统一的状态。笔者认为，在构建闲置海域使用权无偿收回制度过程中，以下四个方面的问题亟待关注及解决。

(一)设定主体如何确立:一元化抑或多元化

通过对现有闲置海域无偿收回制度的梳理可知，我国现有闲置海域无偿收回制度立法在制度设定主体问题上主要呈现多元化立法主体状态。在国家统一法层面上，则缺少统一制度规定，而且现有的规定都是地方立法机关做出的规定，地方立法机关中既包括地方人大，还包括地方政府，既有省级机关，也有县级政府。例如，《浙江省海域使用管理办法》［11］第14条规定:“海域使用权证实行审验制度，每2年审验一次。对已经批准可使用的海域，无正当理由连续闲置满2年的，由发证机关无偿收回，并注销其海域使用权证。”《厦门市海域使用管理规定》［12］第17条规定:“已取得使用权的海域，无正当理由闲置不用满一年的，依法收回，并注销其使用证。”《苍南县海域开发建设管理暂行办法》［13］第20条规定:“取得海域使用权后无正当理由使海域闲置满两年的，根据有关规定收回海域使用权。”

实践证明，闲置海域使用权无偿收回制度立法主体多元化问题已导致了制度实践的不统一状态，这一状态并不利于闲置海域使用权无偿收回制度得到公平公正的实施。鉴于闲置海域使用权无偿收回制度属于海域使用许可后续监管制度的范畴，建议能够坚持一元立法主体的思路，从加强海域使用国家统一行政监管的角度出发，通过对《海域使用管理法》及时进行修改，建立完善统一的闲置海域使用权无偿收回法律制度，从特别法层面进一步体现《行政许可法》第66条所规定的自然资源使用许可持有人开发利用义务要求，消除当下闲置海域使用权无偿收回制度设定多元主体状态，妥善平衡公共利益与海域使用许可持有人私人利益关系。

(二)闲置期限如何界定:统一标准抑或差异标准

作为海域使用权无偿收回制度的核心制度之一，闲置期限的界定直接事关海域使用许可持有人的权益。在目前多元立法主体状态下，现有闲置海域使用权无偿收回制度中关于闲置期限的设定标准并不统一，比较随意，目前主要存在一年和二年这两种标准。例如，《厦门市海域使用管理规定》［13］第17条规定，“已取得使用权的海域，无正当理由闲置不用满一年的，依法收回，并注销其使用证。”而《广东省海域使用管理条例》［14］第26条第5项则规定，经批准使用的海域无正当理由闲置或者荒废满二年的，由原批准使用海域的人民政府依法收回海域使用权并注销海域使用权证书。对于海域使用许可持有人在获得海域使用权后，究竟在无正当理由闲置几年后，海域使用许可机关可以收回海域使用权，这是无偿收回海域使用权制度需要解决的核心问题。对于这一问题，目前主要有两种观点，一种是统一标准。例如，有学者所建议:“为保持有关法律、政策的一致性，并出于海域资源充分利用的考虑，对于弃置海域达一定期间(如2年)的，颁发海域使用权证书的人民政府应当有权收回海域使用权。在这一问题的处理上，我国土地管理制度中的有关规定，可资参照。”［15］另一种是差异化标准。所谓差异化标准，就是允许各地根据实际情况，规定不同的闲置海域使用权收回期限。上述立法例中关于一年和二年的闲置期限规定，就从实践层面体现了这种差异化标准立法观点。

基于闲置海域使用权无偿收回制度的宗旨在于通过及时收回海域使用权，来避免因消极开发行为而导致公共利益受损问题的出现。因此，笔者认为，在确定闲置期限标准时，立法机关应当重点考察因海域不当闲置所可能给公共利益带来的损害程度这一核心要素。由于不同区域的海域本身在价值上就存在差异，因此，不同区域海域因闲置而造成的损害也自然各有不同，一味强调闲置期限的统一反而可能会导致法律责任适用的不公平性问题。基于此，笔者认为，为保证法律责任适用的实质公平性，在对闲置期限进行确定时，不宜采取统一期限标准，建议能够在国家统一立法的基础上，考虑到全国不同海域区域差异性特点，授权地方立法机关，结合本地海域所在区域、市场价值、稀缺程度等因素来科学合理地确定闲置期限，体现闲置期限设定的区域差异性要求，以充分平衡海域使用许可持有人私权利与国家公共利益之利益关系。

(三)程序性质如何定位:处理性程序抑或惩罚性程序

“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才只可能变得让人能容忍。”［16］就闲置海域使用权无偿收回权力而言，同样需要正当法律程序的保障。就目前而言，无论是作为统一行政许可法典的《行政许可法》，还是特别法的《海域使用管理法》，都并没有对闲置海域使用权无偿收回程序做出统一规定。就目前而言，仅有少数地方性立法对闲置海域使用权无偿收回程序做出了零星而不系统的规定，例如，《大连市海域使用管理条例》［17］第38条规定:“对已批准使用的海域，海域使用权人1年以上未开发利用的，由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构责令限期开发利用;连续2年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府注销海域使用证，收回海域使用权，已经缴纳的海域使用金不予退还。”再例如，《福建省海域使用管理条例》［18］第27条规定:“连续二年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权，并公告注销。”

如何科学构建闲置海域使用权无偿收回程序?对程序性质进行准确定位是前提。就目前现有规定来分析，运用注销手段来对闲置海域使用权进行收回是主导方式。例如，《海南省实施＜中华人民共和国海域使用管理法＞办法》［18］第25条、《大连市海域使用管理条例》［17］第38条，《河北省海域使用管理条例》［19］第44条，等等，这些立法例中都规定了收回海域使用权的注销手段。基于注销手段的普遍运用这一事实可知，当下立法者对于海域使用权收回程序所作出的性质定位。由于“注销是指行政机关注明取消行政许可，即行政许可结束后由行政机关将被许可人从档案文书中消除，是许可的最后一个环节，属于中性的行政行为”［20］，因此，从这一点上来说，上述立法例中运用注销手段来收回海域使用权的做法体现了立法者对于闲置海域使用权无偿收回程序所作出的行政处理性程序定位。笔者认为，闲置海域使用权无偿收回制度是在海域使用许可人未依法履行自然资源开发利用义务的前提下，海域使用许可机关对海域使用许可人所拥有的海域使用权的彻底剥夺，是对海域使用许可持有人授益行政行为的根本限制，因此，从本质上来说，闲置海域使用权无偿收回制度是一种专门针对海域使用许可持有人消极不作为行为而设置的惩戒制度。由于注销仅仅是一种行政处理性程序，其并不涉及当事人实体权利义务的限制与处理，因此，对闲置海域使用权无偿收回程序做出行政处理性程序定位，在本质上并不符合该制度的演进逻辑与制度目标，不能有效满足海域使用许可人基于保障自身权益目标而对正当法律程序权益的要求。当下实践中，也仅有很少规范对此收回程序性质做出了准确区分，例如，《广东省海域使用管理条例》第26条第5项所规定的先由原批准使用海域的人民政府依法收回海域使用权，然后再通过注销海域使用权证书的立法例就体现了对收回闲置海域使用权行为性质的准确界定。

基于闲置海域使用权无偿收回制度的惩罚性制度定位，因此，闲置海域使用权无偿收回程序应当坚持一种惩戒性程序定位，以保证与制度整体定位相匹配。通过在收回权力行使过程中，充分赋予海域使用许可持有人陈述权、申辩权、听证权等方式，确保海域使用许可人能够通过饱满的程序权利来有效制衡海域使用权无偿收回权力，确保海域使用权收回权力得以规范使用。正如有学者所认为:“不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。”［21］在这一问题上，国土资源部制定的《闲置土地处置办法》［22］值得借鉴，《闲置土地处置办法》第15条规定:“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”该立法例中关于强制听证程序的设置，体现了在收回国有建设用地使用过程中对于国有建设用地使用权人正当法律程序的保障要求。

(四)程序结构如何构造:一步到位抑或二步到位

在惩罚性程序性质定位前提下，究竟如何来构造闲置海域使用权无偿收回法律程序。就目前情况来看，主要有两种结构模式，一是“一步到位”结构模式。所谓“一步到位”结构模式就是在规定闲置期限到来时，由海域使用许可机关直接做出收回海域使用权的决定。例如，《海口市海域使用管理规定》第17条规定，对“已经取得使用权的海域，无正当理由闲置2年以上的，由市海洋行政主管部门报经市人民政府批准，收回海域使用权，注销其海域使用证，所交海域使用金不予退还。”二是“二步到位”结构模式。所谓“二步到位”结构模式是指海域使用许可机关收回海域使用权目标的实现分两步实施，一是责令限期使用程序，二是收回程序。例如，《江苏省海域使用管理条例》［23］第26条规定了两道程序，一是“一年责令限期使用程序”，即在海域使用权人自取得海域使用权之日起一年以上未开发使用海域的，由海洋行政主管部门责令限期使用。二是“二年无偿收回程序”，即在海域使用权人连续二年未开发使用海域的，由海域使用批准机关无偿收回海域使用权。

在闲置海域使用权无偿收回程序结构模式设置问题上，究竟是采取“一步到位”模式还是“二步到位”模式，笔者认为，《行政许可法》对此问题已经从统一法层面做出了概况性回应。例如，《行政许可法》第66条规定:“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。依此规定来分析海域使用权无偿收回程序，可见，责令限期改正是海域使用许可机关收回闲置海域使用权前必须履行的一道预备程序，而责令改正措施则具体地表现为责令限期开发利用，责令限期开发利用程序的设置在客观上则给了海域使用许可持有人一定的利益保障缓冲期，通过设置一定缓冲期限来警示海域使用许可人尽快履行海域开发利用义务，避免可能引发的无偿收回不利后果。责令限期开发利用程序的设置在本质上是在收回决定做出之前设置了海域使用许可机关与海域使用许可持有人的沟通协商程序，体现了对于海域使用许可人许可权益的真诚关注与保护，深度体现了行政许可依赖保护原则要求，有效体现了惩罚与教育相结合原则。而在责令限期开发利用无效后，通过进一步做出收回决定，则体现了对于海域使用许可人在违反法定开发利用义务后所必须承担的不利法律后果要求，体现了对公共利益及时进行维护的立法理念。

四结语:让闲置海域使用权无偿收回法律制度走上法治化

作为一项海域行政许可后续监管法律责任制度，闲置海域使用权无偿收回法律制度目前在我国还未能得到系统化的确立，总体上仍呈现一种零星而不统一的状态，许多理论与实践问题值得探索与研究。只有坚持在行政许可后续监管的法律框架内，不断深入挖掘、剖析当下闲置海域使用权无偿收回法律制度实践中所存在的各种问题并有针对性地提出对策性方案，闲置海域使用权无偿收回法律制度的运行质态方能得以提升，海域使用行政许可制度方能真正发挥其预期价值。

［1］《福建省海域使用管理条例》于2006年5月26日经福建省十届人大常委会第23次会议通过，2012年3月29日福建省十一届人大常委会第29次会议修订，自2006年7月1日起施行。

［2］《天津市海域使用管理条例》于2007年11月15日经天津市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过，自2008年4月1日起施行。

［3］张惠荣，高中义.论海域使用权属管理制度［J］.政法论坛，2010(1):161.

［4］张春生，李飞.《中华人民共和国行政许可法》释义［M］.北京:法律出版社，2003:42.

［5］乔晓阳，张世诚.《中华人民共和国行政许可法》释义［M］.西安:中国长安出版社，中国言实出版社，2003.

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［8］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学－社会秩序与公共政策［M］.北京:商务印书馆，2004:111.

［9］孙瑞灼.土地闲置17年未被收回的原因何在［J］.上海房地，2010(3):20.

［10］汪永清.《中华人民共和国行政许可法》释义［M］.北京:中国法制出版社，2003:209.

［11］《浙江省海域使用管理办法》经浙江省人民政府第70次常务会议审议通过，自2006年9月1日起施行。

［12］《厦门市海域使用管理规定》于2003年5月29日经厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2003年8月1日起实施。