论我国农产品质量安全立法的完善重点

□张百灵

自2006年《农产品质量安全法》实施后，我国陆续出台了《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装标识管理办法》、《食品安全法》等法律法规，初步形成了农产品质量安全管理的法律体系。但农产品质量安全仍然是我国面临的重大难题，毒韭菜、毒大米、“瘦肉精”猪肉、红心鸡蛋等各种问题产品充斥我们身边，不断刺激着社会公众紧绷的神经。究其原因，既有法制不完善和监管不力，又有法律认识和适用上的错误。本文结合《农产品质量安全法》实施以来面临的不足之处，探讨我国农产品质量安全法制完善的重点内容。

一、明确农产品的含义，厘清《农产品质量安全法》和《产品质量法》的关系

《农产品质量安全法》规定的农产品是指“来源于农业的初级产品”，在适用过程中面临的一大问题便是这里的“初级产品”是否包括初级加工农产品?对于初级加工农产品，是否同时适用《产品质量法》的相关规定?关于农产品和产品的关系，大多数学者认为，我国《产品质量法》规定的产品不包括未经加工的初级农产品。例如，按照梁慧星教授的解释，初级农产品因不符合“加工、制作”要件，当然不在《产品质量法》“产品”定义之内。有的学者对农产品进行分类:凡是经过加工、制作并用于销售的农产品适用《产品质量法》，而未经过加工、制作或未用于销售的农产品则不属于《产品质量法》调整范畴之内。［1］还有的学者则认为《产品质量法》中规定的产品范围显然较为狭窄，初级农产品应当属于我国产品责任立法中的产品范围。［2］

对“农产品”和“产品”关系的不同理解直接影响到对《农产品质量安全法》和《产品质量法》调整对象及其关系的认识，笔者认为，《农产品质量安全法》中的农产品应该包括初级加工的农产品，但不宜同时适用《产品质量法》的相关规定，主要理由如下:

1.“农产品”不符合《产品质量法》中“产品”的构成要件。根据《产品质量法》的规定，产品必须具备“经过加工制作”以及“用于销售”这两个条件。《农产品质量安全法》并未明确农产品是否包括初级加工的农产品，但从社会生产实际看，生产者在农业活动中难免会对农产品进行简单处理和加工，例如，对谷物进行碾磨筛检、对蔬菜水果进行分拣包装、对牲畜进行屠宰冷冻等。因此，《农产品质量安全法》中的农产品应该包括初级加工农产品。但这是否就意味着其符合《产品质量法》中“产品”的构成要件呢?答案并非如此，这取决于对“加工制作”的理解。国际上对“加工制作”有两种不同的理解，“一种以英国为代表，主张产品责任法上的加工仅指工业加工，而工业加工‘要求有一种持续的，以某种确定的方式定期进行的加工活动为条件’，‘加工必须是连续的、大规模进行的，而且使用机器来完成。’另一种以意大利为代表。意大利《产品责任法》将加工解释为‘对产品所作的改变其性质的或添加物质的处理活动、包装或任何其他处理’。这与英国把加工限定于工业加工有所不同，范围更加广泛。”［3］笔者认为，从立法意图上分析，《产品质量法》主要是规范工业产品，该法中的“加工、制作”应该理解为工业化或规模化加工制作，初级农产品不符合该法中“加工、制作”的要件;此外，两者在制作工艺、制作标准、制作流程以及产品的产生方式等方面均有较大的差异，因此，《产品质量法》不适用于初级加工的农产品。

2.《农产品质量安全法》和《产品质量法》的立法精神和具体内容存在很大差异。两者都具有提高(农)产品质量的立法目的，但《产品质量法》侧重于对消费者合法权益的保护，其通过加重产品生产商、销售商的责任，体现出对弱势群体——消费者的保护和倾斜;而《农产品质量安全法》并不侧重保护农产品消费者，而是兼顾农产品生产者、销售者和消费者的利益平衡。在具体内容上，两者在产品适用标准、致人损害赔偿范围、免责事由、举证责任、产品监督管理制度等方面都也各不相同。因此，不宜把初级加工农产品纳入《产品质量法》的适用范围。

3.尽管初级农产品也是人类劳作的产物，但绝大多数国家均将其排除在“产品”之外。目前，如何处理农产品质量立法和产品质量立法的关系，国外主要有两种模式，一种是将农产品归入产品责任法的调整范围内，代表国家是美国和法国;另一种是制定专门的农产品质量法律法规，将农产品排除在产品责任法调整对象之外，代表国家是欧盟、德国和日本。在第二种模式中，这些国家制定的产品质量法都不包括对初级农产品的规制。例如，“德国1989年在《产品责任法》中规定的产品是指‘一切动产’，而且动产也包括‘构成另一动产或不动产之一部的物’，同时也包括‘电’，但‘未经加工’的农业产品不是产品。”［4］

二、明晰农产品质量安全监管体制和监管部门职责

在《农产品质量安全法》出台之前，我国确立的食品安全监督管理体制是“分段监管为主、品种监管为辅”，根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定(国发［2004］23号)》，农业行政主管部门和工商行政主管部门分别负责初级农产品“生产环节的监管”和“流通环节的监管”。《农产品质量安全法》的出台，不但明确规定了“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”(第3 条)，还赋予了农业部门对市场上销售的农产品进行监督抽查的权力(第34条)，但该法并未对工商部门的监管权力作出明确规定，因此，很多人认为这是把过去各部门“分段监管”模式改为农业部门的“全程监管”。其实，这是对《农产品质量安全法》的误读，该法确立的农产品质量安全监管体制与国务院确立的食品安全监管体制是一致的。

从立法背景分析，《农产品质量安全法》的重要目的之一是解决农业部门开展农产品质量安全管理无法可依的问题。在此之前，《产品质量法》等法律已经明确了工商部门从事流通市场监管的法律职责，因此，《农产品质量安全法》不单独规定工商部门监管，并不影响其职责的履行。其实，《农产品质量安全法》在明确农业部门监管职责的同时，还规定“有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作”(第3 条)，这里的职责分工当然包括工商部门负责“食品流通环节的监管”。此外，该法第52 条规定了工商行政管理部门对农产品流通环节违法行为的查处权限，这也是工商部门监管职责的体现。尽管《农产品质量安全法》授权农业部门进入市场进行监督抽查，但其主要目的不是为了对流通环节进行监管，而是便于农业部门及时掌握农产品质量安全状况和生产中存在的问题。因此，《农产品质量安全法》确立的依然是“分段监管”模式，并不存在法律上的冲突和改变。

三、完善农产品质量安全责任归责原则

《农产品质量安全法》在第41 条提到了“农产品质量安全责任”，但并未进行解释和界定。通过该法第七章“法律责任”可以看出，“农产品质量安全责任”是涉及到农产品生产者、销售者(包括批发市场)等多种主体的民事责任、行政责任和刑事责任的综合。但自该法颁布实施以来，便存在着对于民事责任归责原则的争议。

《农产品质量安全法》从农产品瑕疵责任和农产品缺陷责任两方面进行规定。关于农产品瑕疵责任的规定有5 条(48—52 条)，当销售的农产品出现“未按照规定进行包装、标识”，“使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范”，“冒用农产品质量标志”等瑕疵时，农产品生产者、销售者(包括批发市场)均应该承担责任。该责任制度遵循严格责任，责任主体承担无过错责任，对此，学界基本没有争议。对于缺陷产品责任，只有第54 条笼统性确立了生产者和销售者的无过错责任，但该条没有规定免责条款，也没有对生产者和销售者的责任进行区分，难以应对现实中纷繁复杂的农产品缺陷致害事件，因此，从该法颁布实施后便引起学者的诟病。

对于缺陷农产品责任的归责原则，我国学者众说纷纭，大致形成了以下三种观点:一是单一过错责任。例如，有学者认为，“从我国农业发展水平及消费者权益保护的利益衡量角度出发，我国农产品损害赔偿责任应以过错责任归责原则为宜。”［5］二是二元归责原则，例如，有学者认为，“我国对农产品的归责原则可以采取以严格责任为一般原则，过错责任为特殊原则的体系。”［6］三是多元归责原则，多元归责原则又有不同的分类，例如，有的认为应该采取“过错责任原则(农产品生产者)、过错推定责任(农产品销售者、农产品批发市场)以及严格责任(农产品生产企业)相结合的原则”。［7］

那么，我国缺陷农产品责任归责原则应该如何选择呢?这种选择既要借鉴国外先进立法经验，又要结合我国社会现实。目前，对于缺陷农产品责任的归责原则，国外大体有两种做法，一是以美国为代表的国家把缺陷农产品纳入产品责任法的适用范围，采用严格责任原则;二是以欧盟和日本为代表，不适用产品法的规定，采用过错责任原则。以德国为例，“1990年1 月1日起生效的《产品责任法》第2 条便免除了任何未经加工的猎物和农产品的严格责任。”［8］美国的严格责任对违规生产者、销售者产生了严厉的震慑作用，取得了良好的实施效果，因此，近些年的国际公约和各国农产品责任立法也纷纷采取了严格责任原则。

笔者认为，我国目前立法确立的缺陷产品无过错责任原则具有合理性和可行性，但同时需要加以完善和补充，也即应该确立以无过错责任原则为一般原则、以过错责任原则为特殊原则的二元归责体系。这样的立法选择基于以下理由:第一，随着现代科技的发展，高投入、高产出、高效率的现代农业已经和现代工业相差无几，农产品缺陷与工业产品缺陷有很多相似之处。第二，我国的农产品质量安全已经严重威胁到社会公众的健康和安全，其解决迫在眉睫。农产品质量安全问题的长期存在不但危害当代人和后代人的健康、安全，更有可能危害社会安宁、和谐。因此，需要强化缺陷农产品的民事侵权责任。第三，很多人认为适用无过错责任原则将会加重农产品生产者和销售者的负担，尤其是加重广大农户的法律责任，打击其生产积极性。这样的担忧有一定道理，但无过错责任的适用并不必然导致生产者和销售者在诉讼中处于劣势地位。根据相关法律、法规的规定，农产品质量安全并不适用举证责任倒置原则，尽管产品受害人不再负担生产者和销售者存在主观过错的举证责任，但其仍然需要证明农产品存在缺陷、人身财产受到损害以及两者之间具有因果关系，这样的举证责任对受害人而言并非易事，尤其是关于因果关系的证明。当然，由于农产品生产、运输、仓储、销售中涉及的人员比较复杂，各个环节和各个主体的责任也大小不一，如果一味采取无过错责任原则则有失公平和正义，因此，对于农产品的仓储者、运输者等主体应该适用特殊规则原则，即过错责任归责原则。

四、健全农产品质量安全标准体系

目前，我国基本形成以国家标准和行业标准为主体，地方标准为配套，企业标准为补充的农产品质量安全标准体系，涵盖安全卫生标准、农业投入品类标准、农业资源环境类标准、动植物防疫检疫类标准、管理规范类标准、农产品品质规格类标准、生产技术规程标准、分析测试方法类标准、名词术语类标准等多个方面。据统计，“截至2010年底，农业部组织制定农业国家标准和行业标准4800 余项，有关农产品安全限量标准和检测方法1800 多项。”［9］但目前的农产品质量安全标准体系仍然存在体系不健全，科学性、衔接性、配套性和实用性有待提高等问题。

1.作为基本法的《农产品质量安全法》对农产品质量安全标准的规定过于简化和笼统。该法用一章四条(第二章、第11—14 条)对农产品质量安全标准的制定、修改以及实施作出了原则性规定，确立了农产品质量安全标准强制实施制度，使涉及农产品质量安全的强制性农业标准有了法律定位。但是，该法在很多问题上语焉不详，令人困惑。例如，该法未明确农产品质量安全标准的类型和级别，规定农产品质量安全标准的实施部门是“农业行政主管部门与有关部门”，但对于农业行政主管部门是哪一级部门、有关部门指什么、“组织实施”是否包括“制定”和“修订”等问题都未明确，给执法带来很多障碍。

2.标准制定主体多元化导致标准混乱和矛盾。由于缺乏沟通协调，各个部门制定的国家标准、行业标准和地方标准未能形成一个完整的体系，标准混乱、标准重复等问题比较突出。例如，卫生部门、质检部门、农业部门都制定了蔬菜标准，虽然同是国家标准，但质检部门规定的蔬菜卫生指标要比卫生部门的多出86 项;再如水果，卫生部门规定了58 项农药残留限量指标，质检部门却只规定了20 种农药残留，同属国家标准，但两个指标的差异却如此之大。［10］

3.标准修订和更新不够及时，难以满足我国农业发展需要。社会经济技术水平的提高要求相关标准应该及时修正、补充和更新，但我国现行的很多农业标准仍然是20 世纪80年代制定的，这与日本等国家相隔五年修订一次农业标准形成鲜明的对比。由于标准更新不及时、不完善造成农产品质量安全监管的空白地带。以农药残留标准为例，2012年，绿色和平组织从市场销售的多种茶叶中检测出29 种农药残留，但我国国家标准只规定了其中5 种农药的限量，其余24 种均未涉及。据查证，目前国家标准对灭多威等农药残留作出了限量规定，但在农业部2011年6 月15 日发布的1586 号公告中，却撤销了灭多威等农药在茶树上的登记，造成相关规定互相“打架”的现象。［11］

4.标准要求与行业管理的需求脱节。农产品质量标准并非越严越好，而应该和一个国家的农业发展水平、科技水平、经济水平相适应。但我国有些标准片面强调农药的危害性，在没有有效替代品的情况下，如此严格的规定常常会影响农业生产的正常进行。例如，“作为低毒杀虫剂的马拉硫磷，我国使用较广，卫生部门规定在水果、蔬菜中“不得检出”，而联合国粮农组织和美国对蔬菜中马拉硫磷的最大残留限量值的设置在1 -8mg/kg。”［12］

农产品质量安全标准着眼于维护食品安全和社会公众健康，对于农产品的生产、加工、销售、消费等各主体的利益起到很好的调整作用，无论是基于国际竞争压力还是从我国农业发展的现实需要出发，农产品质量安全标准体系都需要进一步健全和完善。(1)完善农产品质量安全标准相关法律规范。《农产品质量安全法》的出台强化了农产品质量安全标准体系的法律地位，但还需要其他相关法律、法规的细化和补充，共同为农产品质量安全监管提供全面的法律保障。因此，不但要加快修订《标准化法》(1988年颁布)等法律法规，明确农产品质量安全标准的制定、修改、实施、监管主体，明确农产品质量安全标准建立健全的目标，还要把各种强制性农产品质量安全标准转化为技术法规，建立全面系统、协调统一、层次清晰的农业技术标准法规体系。(2)加强农产品质量安全风险评估工作。根据《农产品质量安全法》的规定，制定农产品质量安全标准应当充分考虑农产品质量安全风险评估结果。自该法实施以来，我国农产品质量安全管理形势发生了很大变化，农业污染、转基因农产品的风险预防亟需进一步加强，因此，国务院农产品质量安全主管部门应当及时组织有关技术人员，对可能影响农产品质量安全的各种潜在危害做好风险分析和评估，为农产品质量安全标准的修订打下良好基础。(3)注重吸取社会多方意见，及时清理和修订农产品质量标准。为了增强标准的实用性和科学性，标准修订要充分吸取社会团体和组织尤其是产品企业和行业组织的意见，农产品质量安全标准的实施和他们的利益密切相关，他们清楚了解各种标准适用中存在的问题，对标准修订反映也更为敏感和积极，因此，充分吸取他们的意见对于农产品质量标准的完善具有重要作用。

五、完善和落实农产品质量责任追溯制度

农产品质量责任追溯制度是《农产品质量安全法》的一大亮点，该法对农产品生产记录、农产品质量安全监测和检查、事故报告和责任追究等都提出了明确要求。但该制度在我国并未全面、强制推行，实施过程中也面临很多问题，很多地方的农产品质量安全追溯制度“徒有虚名”。究其原因，主要有以下几个方面:农药等农业生产投入品缺乏追溯机制、农产品质量安全未受到强制性管理、农产品现代物流体系不健全、多部门监管协调难度大、生产成本增大等等。因此，应该从以下几个方面完善和落实农产品质量责任追溯制度:(1)按照差异化原则，合理确定实施地区和种类。我国各地区农业生产水平不同，有些地区已经实现了机械化作业，有些地区还是原始耕作，因此需要合理选择农产品质量责任追溯制度的适用地区，对于生产水平低、生产规模小的区域，不便强制推行。参与追溯的农产品也需要满足以下几个条件:生产环节实现了规模化和产业化、具有较高的附加值、供应链的各个环节都较容易记录相关信息等。(2)增强政府主导地位，增加追溯农产品的投入。在农产品质量责任追溯制度实施初期，需要投入大量的硬件设备和软件开发费用，生产者不但要建立生产档案、提供生产记录，还要学习农产品编码、电子识别、电子标签等各种技术，这使得农产品生产成本大大增加，导致生产者缺乏参与意愿和产品售价大幅提高。因此，需要政府发挥主导作用，可以尝试在试点过程中，政府先投入硬件设施和开发软件系统，通过设立专项资金、税收优惠、农业补贴等方式，实现部分成本的转移和分担，吸引更多的企业参与到农产品质量责任追溯制度中。(3)发挥市场机制、积极培育追溯农产品参与主体。消费者的认同和选择成为生产者发展追溯农产品的强大动力，通过宣传和普及追溯农产品知识，推广“市场+基地+协会(组织)+农户”等农产品生产销售模式，提高市场需求，积极培育追溯农产品参与主体。(4)加强农产品质量安全的源头控制。通过加强农药、化肥、化学添加剂等投入品的监督，从源头上防止农产品生产环境污染和农产品污染。

注释:

①第54 条规定:“生产、销售本法第三十三条所列农产品，给消费者造成损害的，依法承担赔偿责任。农产品批发市场中销售的农产品有前款规定情形的，消费者可以向农产品批发市场要求赔偿;属于生产者、销售者责任的，农产品批发市场有权追偿。消费者也可以直接向农产品生产者、销售者要求赔偿。”其中，第33 条所列农产品为:(1)含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的;(2)农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的;(3)含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的;(4)使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的;(5)其他不符合农产品质量安全标准的。

②从比较法的角度来看，严格责任原则的适用范围大致等于大陆法系的无过错责任原则的适用范围加上过错责任原则的特殊形式(过错推定)适用的范围。参见杜国明、江华:《我国缺陷农产品侵权责任归责原则选择》，《企业经济》2009年第11 期，第177 页。

［1］李胜利.论产品责任法中的产品［J］.法商研究，2000，(6):88.

［2］朱沛智.初级农产品的产品责任［J］.中国市场，2006，(27):28.

［3］杜国明，江华.论《农产品质量安全法》的性质及适用范围［J］.行政与法，2009，(6):58.

［4］丁峻峰.对《产品责任法》中的“产品”的再思考［J］.法学，2001，(1):61.

［5］于华江，杨成.论我国农产品损害赔偿责任的归责原则——以利益衡量为视角［J］.经济与管理研究，2010，(7):127.

［6］周新军.关于中外产品责任法中农产品问题的思考［J］.国际经贸探索，2007，(8):34.

［7］祁菲.农产品质量安全法律问题研究［D］.河南师范大学硕士学位论文，2011:35.

［8］周新军.关于中外产品责任法中农产品问题的思考［J］.国际经贸探索，2007，(8):32.

［9］高永慧，张冬青.探索建立中国特色的农产品质量安全标准体系［J］.安徽电子信息职业技术学院学报，2011，(5):86.

［10］魏启文，崔野韩，杨明升.国内外农产品质量安全标准的比较研究［J］.世界标准化与质量管理，2006，(1):10.

［11］邓崎凡.茶企被指含农药残留“国家标准”为何不能保证安全［N］.工人日报，2012 -5 -10.

［12］魏启文，崔野韩，杨明升.国内外农产品质量安全标准的比较研究［J］.世界标准化与质量管理，2006，(1):11.