山东城市化与农村社区发展规律探索

□康维波 宋明爽

城市化是当今社会经济发展不可抗拒的历史潮流，推动城乡社会科学发展，是党和政府提出的明确目标。而推动城乡发展一体化，就不可能绕开城市化与农村社区发展这一话题。改革开放以来，追寻现代化的宏伟目标，使得更多的人把目光转向了中国农村的城市化。推进农村城市化，是我国农村经济社会发展的重大战略，也是深化农村改革、加速农村剩余劳动力转移、推动整个社会全面发展、实现我国现代化的一个有效途径，同时也是国家以及地区社会发展和文明的标志。

一、城市化与农村社区化的含义及关系

通过城市化来推动我国城乡统筹发展，是我们党和政府的科学决策，也是消除城乡差别、实现共同发展的必由之路，不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还表现在能富裕农民、造福人民。

1.城市化与农村社区化的含义

城市化又称城镇化、都市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程(中华人民共和国建设部:城市规划基本术语标准)。城市化其主要特征是生产要素不断向城市集聚、农业人口向城市人口转移、城市人口规模和城市空间规模不断扩张、城市数量不断增加，城市开发建设水平不断提高，人们的行为方式和价值观念发生重大转变。由于城市化能引起产业结构、就业结构、消费方式等发生重大变化，因此，城市化已然成为人类现代化的重要标志。

随着近年来我国经济的快速发展，现代城市文明的吸引力、传统文化身份的诱发力，使农村青壮年到城镇就业并居住的趋势越来越明显。特别是改革开放以来，农民思想观念转变以及农村现实改革与发展的内在要求，加上组织内部的系统因素发生变化，使推进农村城市化的呼声越来越高。现代城市文明对农民特别是年轻一代农民的冲击更加明显，田园生活似乎难再成为他们生活的主旋律。而农村城市化，从本质上讲，就是传统农村经济和社会生活向现代城市经济和社会生活转变的过程，它不仅包括农业人口向非农业人口的转换，同时，还包括农村产业及生产方式向城市产业及生产方式的转变，也就是农业工业化和农业现代化。

作为一个农业大国，中国的城市化毕竟需要有一个渐进的过程，而建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，农村社区化发展显然成为助推社会进步的一种明智选择。

所谓农村社区化，是农村人口不断减少、特别是空心村形成之后，地方政府解决农村社会发展面临一系列问题的实践应对。农村社区化的原动力，一方面来自广大农民对现代文明及城市生活的向往，另一方面也来自地方经济发展所产生的牵引力和诱惑力。毋庸讳言，作为一种政绩彰显，农村社区化也能够成为地方政府工作成果的直接展示。

2.城市化与农村社区化的关系

既然农村城市化是我国经济与社会发展的重要趋势，那么，分析城市化发展与农村社区发展的关系就并非偶然之事，它是我国城市化发展到当前的历史阶段，农村人口向城市人口转变、探索农村发展新路径的实践尝试。因此，这在客观上要求我们，应当把新型农村社区建设放在我国城市化发展的背景下去做更深入的思考，目的就在于科学地运用社会学、经济管理学、政治学、规划学、文化人类学、公共政策学等多学科视角分析认识新型农村社区建设，从而进行多角度的认识与把握，并对农村社区化发展实践作出全方位的理论解读，进而分析出城市化发展的经验与规律，对农村社区化发展进行准确的坐标定位，以起到对当前实践的科学指导作用。农村城市化是社会进步的产物，也是现代化的必然之路，更是农村经济发展的必然趋势。作为城市化的重要组成部分，农村社区化揭示的是城市化过程的一个重要层面，是传统农业社会向现代工业社会演变乃至农业国向工业国转变的必然过程。毫无疑问，农村社区化是农村城市化的重要标志。

二、山东农村城市化过程中的农村社区类型分析

加快推进山东农村发展，科学推进山东城市化发展水平，是山东省委、省政府一直努力的方向。2010年8 月9 日，山东省政府出台了《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，指出力争10年集约投入土地整治资金300 亿元，挖潜存量土地级差收益返还农村2000 亿元，建成一批功能齐全、设施完善、一二三产业协调发展的城镇和中心社区，使全省1/4 的村庄得到系统的改造。显然，农村社区化发展成为山东省农村社会发展的重要路径选择。而纵观山东农村社区发展，大致可以分为:

1.沿海型农村社区和内陆型农村社区

从海陆层面而言，可以归为两类:一是沿海型农村社区。一般来讲，沿海渔业地区的农村，经过多年的渔业或产业发展和人口集聚，加之沿海一线景观资源很好，特别是内陆向沿海转移的通道打开之后，沿海对人口的吸纳集聚功能得到空前提升，沿海已然成为人居产业聚集带，形成一些初具规模的农村社区。二是内陆型农村社区。这一类农村社区，虽然并无海洋资源之特征，但具备其他资源优势，经过长时间的历史积淀，内陆工业化或者是农业产业化、规模化经营初具规模，逐渐形成农村社区并对周边农村产生巨大的吸引力。

2.近城、近镇农村社区和远镇农村社区

从距离各级政府政治中心而言，可以分为三类:一是近城农村社区，从地理位置来说，这一类的农村社区，由于离城市比较近，各种生产要素集聚功能齐全，政治优势明显，就近“被城市化”的可能性最大，发展速度最快。二是近镇农村社区，从地理位置来看，离镇驻地比较近的村庄，毗邻最基层政府的政治中心，相对来讲，文化、教育、商贸集中，建设社区化的吸引力极大。三是远镇农村社区，从地理位置来讲，这一类社区虽不占政治优势，但有一定的交通优势，多数情况下，要么是旅游资源明显，要么是适合人们居住，要么是资源优势突出，虽然发展可能暂时相对滞后，但发展远景较大、形成农村社区的基础较好。

三、城市化与农村社区化发展中的问题透视

纵观山东新型农村社区建设，虽然成绩令人欣喜，但就目前而言，仍存在一些不足，主要表现在:

1.地方政府思路与农民意愿有差距

主要表现在政府的积极性与农民意愿不一致，出现政府热、农民冷的尴尬局面。加上有些地方由于新一轮农村房屋建设基本完成，群众参与社区建设的积极性不高，入住社区的主动性不强，加上社区经济支撑缺乏后劲，因而在一定程度上影响社区建设进度。

2.农村社区建设规划不尽合理

由于缺乏大局和长远眼光，只顾眼前，不顾将来，有的社区在规划方面，不够科学甚至随便开发，造成开发商与当地农民以及开发商之间的矛盾;还有的是社区与社区之间道路没有相通，农民集中居住后生活成本增加，给社区稳定工作带来不利影响。

3.建设用地增减挂钩项目进展较慢

建设用地增减挂钩项目大多涉及农户拆迁，需先期兑付大量的拆迁补偿金，由于项目方投入资金有限，上级启动资金和挂钩项目资金落实跟不上，导致项目进展缓慢，社区建设难以提速。

4.拆迁政策不统一，社区定位不科学

一些社区现行拆迁政策因由各单位自行制定，结果造成拆迁补偿标准不一致，拆迁难度明显加大。而开发商只顾开发建设，获取利益，没有考虑农民入住后能否得到娱乐和享受。有的社区道路硬化不好，下水道不通，没有绿地，没有路灯，没有休闲娱乐去处，甚至环境不如以前，社区吸引力因而下降。

5.社区建设资金缺口较大，服务设施跟不上

由于有的镇财政比较困难，加上村级集体积累不足甚至缺乏基础，拿不出更多的资金用于社区建设，再加之部分群众把资金投入到新一轮农村房屋建设，没有剩余资金用来投入社区建设，导致社区建设资金缺口较大，这在远镇、资源匮乏型社区表现尤为明显。还有的社区即使较大，但配套设施跟不上，功能不健全、不合理，如没有文化娱乐场所，没有购物广场，环境质量差，服务跟不上，根本无法满足社区居民物质文化生活的要求，社区居民感到生活不方便。

6.引进开发商投资困难，社区建设档次低、品位不高

有些内陆型远镇农村社区，由于社区周边地价不是很高，开发商或投资商对回报率不高的项目不感兴趣，以垫资或土地置换的形式难以推进。由于有的开发商只讲赚钱不顾安全，建筑材料低、劣、差，形成“豆腐渣”工程，结果农民情愿出钱到县城去买房，也不愿住在农村社区，由此以来大大影响了农村新型社区建设和发展。

以上各种问题，不仅影响了农民进住社区定居的意识，也或多或少影响到社区建设的进展，最终难以达到农民和新型社区发展之共享。因此，如何稳定、科学、有效地推进农村城市化，客观上要求我们必须自觉按照城市化发展的理念去经营新型农村社区建设，以统筹发展的理念推进城镇一体化进程。

四、完善城市化背景下的农村社区发展的对策思考

农村社区能否健康发展，将对中国社会产生深远影响，因此，我们必须注意以下几点:

1.农村社区建设和发展必须以科学发展观为指导

农村社区建设应当放到城市化背景下综合考量，紧密结合当地实际，明确社区自身定位，加快人口和生产要素的集聚，推动经济全面提升。通过实施农村城市化战略，统筹城乡经济社会发展，实现工业与农业、城市与农村的全面协调发展和进步。通过城乡统筹，实现城乡互补，科学发展，把社区建设作为各业发展的助推器。一方面，充分发挥中心社区的作用，增强中心社区的承载力、辐射力和带动力以及市场竞争力;另一方面，正确处理“以城带乡”与“以乡促城”的关系，确立“以工促农、城乡一体”的发展思路。通过农村社区建设和发展，提升新农村建设规模和功能，引发农村社区产业集聚效应，不断振兴经济，充分利用人流、物流、资源流、信息流和科技流等特点，给经济发展提供强大的动力，合理产业结构布局，寻找新的经济增长点，增强经济带动能力。加速农村剩余劳动力快速转移，促进人们就业技能、教育水平、消费习惯、现代思维等方面的提升。不断改善民生，提高农民生活质量，让更多的农民共享改革成果，做到城乡布局、产业布局、工业与农业布局、劳动力布局统筹兼顾，科学发展，推动社会整体进步。总之，要使农村社区的发展层次分明、规模适度、功能合理。

因此，这就要求政府管理要与时俱进、科学决策，以城市化发展的理念经营农村社区化发展。在资金、项目、技术、人才、土地、基础设施建设等方面研究制定支持政策，激活社区发展活力。对本地区社区建设，应着眼于经济、社会、生态三笔大账，运用有效的管理手段，科学实现农村城市化对经济的全面拉动。制订出台一系列政策，在土地使用、资金支持、民生保障、公共服务等方面进一步明确导向。要加强宏观调控，创造良好的经济发展环境，为农村社区发展提供依据和手段。一是要明确农村城市化进程的“政府导向、市场推进”原则，及时根据不同地区和发展水平对农村社区发展进行引导、定位，促进社区发展的规范化、制度化、法制化。二是地方政府在新型农村社区建设方面，必须站在讲政治、讲民生、讲未来的高度去谋划、去发展。农村社区建设中，要防止互相攀比、脱离实际、劳民伤财、以农村社区建设显示个人业绩捞取政治资本的现象，不能增加农民负担，不搞强行摊派，不搞形象工程和脱离实际的政绩工程。要防止在社区建设和管理方面违反发展规律，造成农村社区发育畸形……总之，要正确处理社区发展与领导政绩的关系，避免观念上出现任何偏差，防止因此可能引发的各种社会危机。要切实提高干部法治观念和依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平，把对民负责、以民为本作为基本的出发点，确保社会的整体协调和合理运行，以实现富民、强民、和谐的最高境界。

2.必须抓好农村社区发展规划这个关键点

要确保农村社区建设健康发展，必须先抓住社区规划这一关键点。首先，政府部门要加强规划指导，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的要求，按照“立足当前、适度超前、城乡一体、规划一步到位、建设分步实施”的原则，用科学的规划来指导新农村建设工作。要切实解决城乡分隔、社区规划滞后、社区布局零乱等问题。农村社区规划必须按照《城乡规划法》进行，聘请有资质的规划单位和专家，科学编制城镇总体规划和社区建设规划，对当地村庄进行新型社区规划。在优化城乡布局的基础上，以农村社区规划为引领，以农村社区项目为抓手，以农村产业发展为支撑，以创新为动力，以民生为根本，加快农村社区发展。

其次，要合理安排生产、生活建设布局，处理好推进农村城市化与维护人民群众利益的关系，完善农村社区设施，强化公共服务，走科学发展、和谐发展的路子;坚持统筹协调，处理好推进城市化与建设新农村的关系，优化城乡布局，加快城乡互动，构建新型工农关系、城乡关系，走城镇化与工业化、农业现代化协调发展的路子;坚持可持续发展，处理好开发建设与生态保护的关系，优先生态保护，合理利用资源，走资源节约、环境友好型的路子;注意诸多因素综合协调发展。要注意地区差异，制定适合本地区的农村社区发展方针，坚持突出特色，处理好自然资源开发与地方文化传承的关系，因地制宜，分类指导，突出山水生态和农村社区文化特色，走特色发展、文化兴区之路。

3.必须找准农村社区设施建设这一切入点

农村社区化的标志是农民上楼，因此，社区基础设施建设势必成为农村城市化的切入点。要通过改善民生的系列举措来启动新农村建设。坚持量力而行、务求实效的原则，从改善农村最迫切需要解决的基本生产、生活条件入手，选择实力强、信誉好的开发商参与建设，集中力量搞好道路、水利、能源、教育、医疗卫生等基础设施建设和村容整治，抓住各种机遇，推进一批关乎民生的基础设施工程，确保达到“规划科学、布局合理、设施配套、功能齐全、环境优美”的目标。

一是加快农村基础设施开发建设，使村容村貌整洁，使社区道路硬化符合标准，两旁绿化、美化、亮化到位，排水系统完善，道路清洁，确保达到生态家园标准。要大力推广电力、燃气、沼气、太阳能等清洁能源，扎实推进镇级社区燃气延伸和供热扩面、村庄地埋式垃圾箱建设等工程，大力推进以通天然气、通暖、通水和垃圾处理、污水处理为重点的基础设施配套，进一步推动社区基础设施共享。

二是通过整合社区资源，加快社区服务中心建设，完善社区信息咨询、治安调解、社区救助、卫生保健、慈善捐助、幼儿入托、老年福利、文化教育、健身娱乐、权益保障等功能，充分发挥社区在办理公共事务、组织居民活动和提供社会服务等方面的作用。真正做到医疗卫生设施齐全，切实解决农民看病难、看病贵的问题;文体设施应完备，文化活动室或图书室和宣传栏要齐全，使社区文化大院能充分满足社区居民活动要求。做到有线电视户户通，全面开展科普、文化、卫生、体育、法律进社区活动，倡导健康文明的生活方式，不断满足社区居民的物质文化生活需要。

4.必须找对农村社区建设发展中产业这一支撑点

农村社区发展要保持后劲，必须有相关的产业做支撑。在推进农村社区建设的同时，我们必须着眼于增强农村发展的动力，千方百计发展特色优势产业，一方面，积极推动农业产业培植，加大产业结构调整力度，促进产业升级。通过发展现代农业的实力来推进新农村建设，加快实施农业产业化、农村工业化、农村城镇化。将农民从传统纷繁复杂的农业生产劳动中解放出来，全身心地从事第二、三产业，转型为产业化务工者，变身为社区居民。必须将推进农村社区建设同解决农村剩余劳动力问题结合起来。通过农村产业结构调整、规模经营，做好“社区经济”大文章，推进城市化进程，使各种要素组成系统整体。

另一方面，要发展新兴产业、特色产业。引导带动农业生产提高层次、争创名牌，为增值增效和节约资源打造坚实基础。要集中精力发展农村经济，千方百计增加群众收入。根据自身实际，大力实施“村品”工程，譬如形成农副产品深加工、畜禽养殖、林果种植、无公害蔬菜、木器加工等农业龙头企业，形成优势特色产业。使农村社区经济发展突出特色，如高效农业型、工业主导型、科技开发型、流通贸易型、路桥经济型、旅游带动型、资源采掘型等，增强社区经济发展新的增长点，突出资源优势和特色品牌导向，再一方面，要大力支持农民专业合作社的发展，以农民组织化推进农业产业化，支持农民以资金、技术等生产要素参股龙头企业，探索建立龙头企业与农民的利益连接机制。通过发展壮大农民专业合作组织，加快培植农业龙头企业，用谋划工业的理念谋划农业，发展新产业，以促进农业生产标准化、规模化、国际化为重点，加大扶持力度，促进龙头企业提高层次、扩大规模。通过合作经济组织、龙头企业，加快农村剩余劳动力的转移步伐，加快培育新型务工农民和产业农民，增加就业机会，为农民广开增收渠道，引导群众大力发展二、三产业，努力把资源优势转化为现实生产力。

5.科学解决农村社区建设中土地资金杠杆问题

解决新型农村住宅社区建设资金瓶颈的有效途径，就在于撬动土地和资金两个杠杆。农村社区建设要坚持政府主导与市场运作并举，村级打造场所与社会配套服务相结合，最大限度地实现政府公共服务、市场化服务和村民自我服务的有机统一。通过政府引导、多元投入，畅通融资渠道，建立投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制。

一要全力推进土地“增减挂钩”，解决土地、资金两大瓶颈，加快推进建设用地增减挂钩项目。改革农村宅基地使用制度，促进宅基地合理流转，尤其是改革现有的宅基地产权关系，探索建立具有中国特色的农村宅基地流转市场。

二要创新招法，多举措吸引各类资金参与建设。一是“以资引资”，发挥政府投资的引导性作用，政府投资起到激励作用，政府投资实施市场化运作。二是“招商引资”，发挥各类政策的引导性作用，以城带乡搞社区建设，鼓励社会资金参与农村土地整理、复垦和“挂钩”项目。三是“投资融资”，发挥市场的主体性作用，大力发展农村金融服务体系，发展农村金融机构，拓宽直接融资渠道。总之，要科学运用市场经济手段，对构成农村社区空间和社区功能的土地、水等自然生成资本以及路、桥等人力作用资本还有相关的延伸资本等进行市场化运作，形成社区建设资金投入产出的良性循环，努力实现农村社区发展的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。

三要“确权赋能”，变现资金。一是大力推进农村产权制度改革。大力推进农村集体土地和房屋确权工作，落实农民对土地和房屋的财产权。二是显化农地资产，农民取得“集体土地所有证”、“集体建设用地使用权证”和“农村社区房屋产权证”后，可以拿到有关机构(如农村产权交易所)进行产权流转和抵押贷款。三是探索成立县级农村产权流动担保公司。四是开展农村集体建设用地使用权流转试验。在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。

四要强化集成，聚焦资金。政府必须统筹城乡发展，建立符合城乡一体化的公共财政制度，利用强大的财力支持惠及农民和农村。政府要多渠道聚合资金，集中精力办大事。一是统筹调配土地收益。譬如将农业开发资金、扶贫资金、安全饮水资金、土地开发整理资金等全部聚合在新型农村住宅社区建设上。二是对土地成交价超出政府定价的土地出让金溢价部分，全部拨付给社区用于建设。可将上述两项资金纳入前述“统筹城乡发展基金”，实行市场化运作产生效益，以城市反哺农村，使资金得到良性循环。

6.必须妥善安置农村社区建设中的困难家庭

社区建设目的是改善群众生活环境和居住条件，提高群众的生活水平。但毕竟还有部分困难群体，解决不好这部分群众的住房问题，就谈不上让更多的村民共享发展成果，也会影响新农村建设的整体推进。

因此，农村社区可以科学借鉴城市建设廉租房的做法，规划建设“社区农民廉租房”，所需建设资金全部由村集体承担，安排专人负责管理和服务，室内生活用具、家具、床被全部由集体统一购置，住户无偿使用。对住房困难户每月只收一定的租金，对特殊困难群众实行免费入住，腾出土地用于置换建设用地指标。这样既可以解决新农村建设中困难群众的住房问题，提升他们的生活质量，促进其生活方式和思想观念的转变，也可以增加建设用地指标，加快新农村建设的整体推进，使更多的社区群众享受到更全面的发展成果。

7.必须建立农村社区建设发展的长效机制

农村社区建设是一项长期的、系统的工程，只有切实加强农村社区的组织领导，建立健全组织机构，才能不断完善协调机制，强化工作措施，形成各方齐抓共管、整体有序推进的工作格局。

首先，要加强组织领导，完善协调机制。成立社会主义新农村建设领导小组，统筹安排、决策新农村建设行动的重大事宜，研究、协调、解决工作中的重大问题，对新农村建设具体协调、指导、监督和考核，制定阶段性目标、落实政策措施。要在调查研究基础上对本辖区内的社区创建活动给予规划和指导，确定综合和单项培养典型，包村干部要认真履行职责，指导协调好所包村庄的新农村建设工作。

其次，要落实工作责任，形成工作合力。要抓好以点带面，积极帮助示范村搞好建设规划，并给予具体指导。各村要根据村情，科学合理编制建设规划，突出特色，量力而行，力求在单项工作有所突破的基础上实现各项工作的整体推进。农村社区建设领导部门要明确职责，积极参与，形成齐抓共管的良好局面。

再次，要健全基层组织，坚持民主管理。不断加强农村基层党组织的先进性建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和共产党员的先锋模范作用。切实发挥村民自治组织的作用，按照“民主自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的要求，强化农民自我管理、自我服务的功能，社区建设项目所有内容全部向村民公示公开，引导农民自主建设新家园、自觉管理好社会事务，大力推进和谐社区建设，进一步加快社会主义新农村建设进程。

此外，要健全完善科学民主决策、目标责任管理、联系服务群众、改进工作作风、加强基层基础、考核激励监督等方面的规章制度，注重总结社区建设方面的新突破、新路子、新模式、好经验，确保农村社区建设健康发展。