农村公共产品供求机制及发展路径——以宁夏回族自治区为例

丁 颖

（宁夏大学 政法学院，宁夏 银川 750021）

农村公共产品的有效供给是建设社会主义新农村的内在要求，是改善农民生产生活条件的基本保障。当前，我国农村公共产品的需求快速增长，而供给的总量和结构均与需求状况脱节，严重制约着农村社会的正常发展。国家基本公共服务体系“十二五”规划指出：基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求；农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障；体制机制有待于进一步完善。党的十八大也提出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”统筹城乡发展的难点和重点在农村，而农村发展的重中之重又在农村公共产品的供给。

一、供求现状分析

1．供给不足与过剩并存

宁夏作为西部地区经济发展落后省份和少数民族聚居区，是传统的农业省区，全区总人口639．45万，其中，农村人口320．90万，占常住人口的50．2%。长期以来，在宁夏经济社会发展中，农村基础设施建设和社会事业建设投入较少。这与全面建设小康社会的目标要求、经济社会的协调发展及农民的需求存在着很大差距。农村偏远地区的水利基础设施建设薄弱，水利保证率不高，一些灌区计划灌水不足和盐渍化问题并存。截至2011年年底，全区还有109万人生活在水源保证率低、水量水质达不到饮水安全标准的地区。遇到干旱年份农民必须到几十里外取水，饮用水支出较高。农村看病难、看病贵、看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难、开展体育活动难的问题长期得不到解决。而现有的资源未得到有效利用，管理体制不顺、机制不活、社会投入少，各种社会文化产品和社会服务供给不足，精神文化活动相对贫乏。另外，农村公共产品的供给结构相对农民的需求结构而言，仍然存在不合理的地方，在总量供给不足的同时，农民需求较少的部分非生产性公共产品供给却相对过剩。农村公共产品供给不足与过剩并存的悖论不仅在宁夏，在全国也已成为一种通病，使得农村公共产品惠及农民的道路步履维艰。

2．城乡二元公共产品供给差异明显

宁夏回族自治区统计局公布的数据显示，2011年，宁夏城市居民年人均可支配收入为17 579元，农民年人均纯收入为5 410元，分别相当于全国平均水平的81．0%和78．0%，还有100万人的农村贫困人口年收人低于2 300元。宁夏农村人口占全区总人口的50．2%，而农村卫生资源却只占20．0%，缺乏必要的医疗卫生设施和服务，城市人口占全区总人口的49．8%，却享有80．0%的卫生资源［1］。从受教育程度看，农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成。“以县为主”的农村义务教育管理体制未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题，城乡间教育基础设施、师资配备等仍有很大差距［2］。在二元经济体制下，城市居民享受着优越的市政设施条件、发达的交通、整洁的环境和低费用的基础教育。而农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市。厚此薄彼的农村公共产品供给政策造成城乡公共产品供给失衡，差异巨大。

3．资金来源缺乏加重了村级债务负担

宁夏位于西部地区，自然条件较差，经济基础薄弱，财政收入增长速度远低于支出增长速度。目前全区县乡财政自给率只有30%，南部山区8县财政自给率仅有10%。据了解，目前全区乡镇债务高达数亿元，其中多数债务已经进入偿债高峰期，一些乡镇已经不堪重负。村级债务大多是农村公益性事业支出、基层政权建设等形成的，涉及教育、道路、卫生、农田水利建设等20多项，有的债务长达20多年没有清理，从而加重了乡镇政府、村集体和农民的负担。长期以来，农村公共产品的成本没有纳入正规财税体制的范畴内，所需资金主要靠县乡政府在所辖区域的各种集资、摊派，无论是全国性公共产品还是区域性产品，国家和上级政府投入的资金都相对较少，最终大都由乡镇政府、村集体和农民承担。由于供给主体的错位，导致基层政府乱集资乱摊派乱收费，直接加重了农民负担。

4．宁夏农村公共产品需求态势分析

为了及时了解农民意愿，国家统计局宁夏调查总队和宁夏社会科学院联合开展了“宁夏新农村建设问卷调查”活动，在平罗、永宁、利通、青铜峡、中卫、盐池、固原、海原、隆德、西吉10个县（市、区）的20个村，就新农村问卷和村情问卷对100户农民家庭和20位村干部进行了抽样调查。在文化教育方面，被调查村80%有小学，其中30%的村民对村小学满意，50%的人基本满意，15%的人不满意，5%的人不知道。另外，由于农村文化活动缺乏，纸牌和麻将成为一种较为普遍的娱乐活动。在农村医疗卫生方面，农民普遍对村卫生室和乡镇卫生院医生水平缺乏信任。对涉及农民切身利益的事情通过何种方式才能尊重农民的意愿的问题中，山区52%，川区46%的农民认为应该采取全体投票表决的方式以大多数人意见为主。农民不同的年龄结构、文化程度、收入水平及生产生活意愿等都会使之对农村公共产品需求体现出差异性和多样性，对农村公共产品需求的数量和质量也各有不同，但都越来越需要更多的医疗保健、交通通讯、教育及公共安全等公共产品和服务，对维护农村社会秩序和市场秩序等公共服务方面的要求比对物质形态的公共设施方面的要求更为迫切。

二、供求失衡的体制成因分析

1．非农偏好的国家资源供给分配制度

建国以来实行的“以农补工，重城轻乡”发展战略，逐渐形成了城乡分割的二元经济结构和城乡相对独立的公共产品供给制度，形成城市的工业化与农村小农经济的对峙局面。城市公共产品供给数量的增加往往是以农村公共产品数量的减少为代价的。虽然近年来国家对“三农”财政支持的力度不小，但由于历史上欠账太多，这几年的投入在很大程度上带有还账的性质，政府财政对农业的支持总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。宁夏属于西部地区的落后省份，城乡资源配置的不公平性尤为明显。

2．自上而下的供给决策机制

现阶段农村公共产品的决策供应多数是各级政府及相关部门自上而下的供给主导型，没有充分考虑农村的需求信息，引起并加剧了供需矛盾的激化。在农村公共产品供求双方的博弈中，农民成为分散的没有经济基础的弱势群体。一方面，农民成为经济和政治的双重弱势者，无法反映自我真实需求，处于“失语”状态；另一方面，政府无法了解农民需求，导致部分公共产品的供给与农民的现实迫切需求发生错位，增加了农民对公共产品的制度外筹资方式的抵触情绪。

3．供给主体缺失，渠道单一

政府作为单一的供给主体，导致供给渠道单一，不能很好地满足农民对公共产品供给多样化的要求，反映了农村公共产品供给系统的残缺，导致农民不堪重负。随着公共产品种类的增多，范围的扩大，公共支出不断增加，政府筹集不到足够的公共资源，而其他供给渠道又没有形成，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，集资兴建社会公益事业，加重了农民负担。单一、失衡的供给主体制度，使政府从供给机制上管死了一切，也限制着企业、个人、社会团体的参与。

4．农村税费改革加剧基层政府财源短缺

农村税费改革对于切实减轻农民负担，增加农民收入，解决农村公共产品供给中乱收费、乱开支的问题，无疑意义重大，但是对于西部地区特别是以农业为主的贫困地区，公共产品供给问题凸现出一些问题。税费改革后，我国乡（镇）政府实际上处于一种非常矛盾的境况中：一方面对公共产品的供给要遵循农村的实际情况；另一方面财政又极其困难，甚至是难以为继，但又无权筹集相应的资金。农村税费改革堵住基层政府向农民增加负担的渠道，地方政府别无他法，只有牺牲农民的利益，减少农村公共产品和服务的供给。村级债务难以化解，根本原因在于没有落实归还债务的资金来源。税费改革直接的后果就是乡镇和村组织收入的减少，因而单靠村组织的力量是很难化解的。

三、农村公共产品供求机制发展路径

1．建立城乡一体化的公共产品供给体系

当前，必须改变城乡二元的公共产品供给制度，优化农村公共产品供给，为农村发展提供基本而有保障的公共产品，赋予农民平等的发展机会和国民待遇。政府应彻底改变“重城轻农”的国家公共产品制度安排，向城乡居民提供均等的公共产品和公共服务，减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等，最大限度地实现收入分配公平的目标［3］，对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，农民可以对有意向购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的费用，缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距，逐步消除城乡二元公共产品供给制度。

2．完善决策机制，建立有效的需求表达机制

在农村公共产品的供给决策过程中，要尽可能实现其决策机制的民主化、科学化和本土化。建立和完善村民委员会和乡人民代表大会制度，推进农村基层民主制度建设，以投票形式由农民自下而上决定本地区的公共产品需求，准确及时地反映农民的需求偏好，保障农民的与自身利益密切相关的公共产品供给决策的发言权，充分反映各地区农村、农民对各种公共产品需求程度的差别，客观、真实地反映农民的意愿。同时规范公共事业听证制度，保证农村公共产品由“暗箱”供给向“透明”供给转变，扩大农民的知情权。另外，要充分实行村民自治，提高农民组织化程度，有效建立能与国家政权对话的农业合作化组织、农业协会、民间组织等中介组织，真正代表农民利益，整合农村资源，加强农民之间的信息沟通，表达农民的意愿。

3．探索需求主导型的多样化供给形式

要满足农民日益增加的公共产品需求，克服现行农村公共产品供给体制的缺陷，必须根据农民需求的结构和特点构建“需求主导型”农村公共产品供给体制和多元化的融资渠道。按照“谁引进谁收费，谁投资谁受益”原则，大力开展农村公共产品的建设，拓宽公共产品筹资渠道，使得农村公共产品供给主体的选择空间扩大，私人、社区、政府、第三部门都可以是农村公共产品的供给主体［4］。除了依靠财政渠道以外，还可以通过“公办民助”“民办公助”和“公退民进”等市场化手段，解决农村公共产品供给资金不足的难题。这些供给主体面对市场经济和多元治理的必然趋势，以其得天独厚的优势逐渐在供给农村公共产品的过程中成为政府和社会之间的桥梁和纽带［5］。同时积极鼓励社会力量提供农村公共产品，如“希望工程”“春蕾行动”“母婴医疗卫生安康行动”等社会筹资发起具有公共产品服务性的活动，就增加了乡镇地区公共产品生产和建设的资金投入。还要重视与国际社会的交流与合作，通过市场化运作手段和社会援助捐助方式对贫困地区引入境外资金，改善贫困乡村外部发展环境，增加贫困乡村急需的公共产品供给。

4．深化财政体制改革

重构农村基层公共财政运行体制。必须使县乡有稳定、合法、合理、充足的财政收入，并按照市场经济发展的要求，科学、合理地支配财政收入。中央政府在加强对农村公共产品供应的同时，应彻底摒弃原有的偏向城市的转移支付制度，提高中央财政收入比重，规范地方转移支付制度，按照事权与财权相对等的原则，计算各项转移支付的数额。形成从中央到地方，从省市到县乡的财政转移支付格局，确保地方政府财权与事权的统一，实现制度内和制度外筹资方式相结合。本着公平的原则，按贫穷程度，通过转移支付的形式，对农村地方性公共产品，包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给予以支持。从而将积极财政政策的公共工程投入向县乡延伸，在全面构建社会主义和谐社会的形势下建设和谐的新农村。

［1］ 宁夏回族自治区统计局，国家统计局宁夏调查总队．2011年宁夏回族自治区国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］．（2012－03－15）．http：∥district．ce．cn／newarea／roll／201203／16／t20120316＿23164102．shtml．

［2］ 杨巧玲，王林伶．基于综合评价的宁夏城乡统筹发展问题研究［J］．宁夏社会科学，2012（4）：51－53．

［3］ 傅崇兰．城乡统筹发展研究［M］．北京：新华出版社，2005：46－48．

［4］ 许陵．关于我国现阶段农村公共产品供给研究［J］．经济研究参考，2006（23）：41－45．

［5］ 丁颖．拓展第三部门供给农村公共产品的路径选择［J］．沈阳大学学报，2007（6）：63－64．