辽宁省小额贷款公司试点中的问题及相关建议

张亚欣

（沈阳大学 经济学院，辽宁 沈阳 110041）

小额贷款公司是我国为了解决“三农”问题和中小企业融资难问题而出现的新型金融机构，其业务主要面向小型及微型企业、低收入群体和农户个人，接近于国际上的微型金融或微型贷款机构。2008年5月，人民银行和银监会联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》在全国大陆31个省、直辖市、自治区全面推广小额贷款公司试点工作。辽宁省是全国第二批小额贷款公司试点省份。

一、辽宁省小额贷款公司发展概况

2008年11月12日，辽宁省人民政府出台了《辽宁省小额贷款公司试点暂行管理办法》和《辽宁省人民政府关于开展小额贷款公司试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着辽宁省小额贷款公司试点工作正式启动。2009年1月4日，大连、铁岭两市5家小额贷款公司，经过辽宁省有关部门的审核，正式挂牌营业。四年多以来，辽宁省小额贷款公司的发展大致经历了两个发展阶段：

1．初创探索期（2008—2009年）

在这一阶段，辽宁省相关部门严格把握小额贷款公司的准入门槛，明确监管责任、加强监管协调，为辽宁小额贷款公司的可持续发展奠定了坚实的基础。

（1）严格把关，确保质量。为了积极稳妥地开展试点工作，辽宁省政府成立了“辽宁省小额贷款公司试点工作领导小组”。领导小组下设资格审查委员会，根据小额贷款公司筹建情况及资本金落实、高管人员到位等情况，对小额贷款公司试点进行审查，从源头上确保全省小额贷款公司试点工作顺利进行：①构建风险防范体系，明确县级政府、全体股东、管理人员三个风险防范层次，把责任落实到位。②提高注册资本要求。根据辽宁实际，将有限责任公司最低注册资本要求提高到2 000万元，股份有限公司最低注册资本要求提高到3 000万元。③严审小额贷款公司主发起人资格。④优化股权结构。规定股东由企业法人和自然人两类组成，以法人股东为主。⑤选择合适的高管人员。⑥科学设置各项监管指标等。

（2）落实责任，加强协调。《指导意见》中规定，辽宁省小额贷款公司试点工作领导小组成员单位包括：省政府金融办、人民银行沈阳分行、辽宁银监局等17家单位。领导小组办公室设在省政府金融办。省政府金融办负责小额贷款公司的政策宣传、指导、解释工作；负责组织领导小组成员单位对小额贷款公司进行资格审查并负责小额贷款公司试点的审核、变更、终止等工作；辽宁银监局、大连银监局负责指导、协助、配合省、市金融办对小额贷款公司业务进行现场及非现场检查；人民银行沈阳分行负责对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。其他部门根据自身职能，支持小额贷款公司试点工作顺利开展。

2．平稳运行期（2009年末至今）

这一阶段是辽宁小额贷款公司全面启动和鼓励发展的阶段。在这一阶段辽宁省政府通过制定监管规章，加大了对全省小额贷款公司的监管，防范小额贷款公司的经营风险，并出台政策加大对小额贷款公司的扶持力度。

（1）细化规章，加大扶持。辽宁省政府组织相关部门进一步完善了对全省小额贷款公司的管理指导，在原有的制度基础上细化制定了《辽宁省小额贷款公司监督管理办法（暂行）》（辽金办［2009］68号），加强对小额贷款公司的日常监管，监管的目标是规范小额贷款公司经营行为，促进其健康发展，提高行业竞争力，引导资金流向“三农”和中小企业，防范小额贷款公司出现经营风险和社会风险。2010年，针对小额贷款公司试点进程中的困难和问题，省政府加大对小额贷款公司的政策扶持力度，如规定“针对小额贷款公司向弱势群体创业、‘三农’和小企业等发放贷款，可制定风险补偿办法，补偿标准可掌握在上述贷款范围年度贷款余额合计的0．5%”。2010年11月，中共辽宁省委、省政府又出台了《关于加快民营经济发展的决定》（辽委发［2010］14号），加大了对民营经济的金融财税扶持力度：“对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。建立省融资担保发展专项资金，引导民间资本进入融资担保服务领域”等。

（2）加强监测，创新监管。2010年末，辽宁省小额信贷行业信息监管系统正式启动。该系统是集监管、信贷和财务三大系统于一体的动态监管平台。该平台还与银行系统实现了对接，使小贷公司的资金流向清晰易查，并为今后全省小额信贷公司接入人民银行征信系统、有效防范经营风险奠定了基础。截止2012年7月，辽宁省小额信贷行业信息监管系统已实现了对开业的424家小额信贷企业全部上线运营、动态监管，形成了较为严密的监管体系。

按照省政府确定的发展与监管并重的工作方针，辽宁省金融办不断创新监管手段，建立了从市场准入、高管约谈、在线监管、定期培训、日常监管、风险提示、年度审计、企业评级到市场退出，覆盖企业全寿命周期的监管体系。省金融办还委托中介机构对全省小贷公司进行年度专项检查。

（3）成立协会，增进交流。2010年2月，辽宁省成立了小额贷款公司协会。作为小额贷款公司的行业自律组织，小贷协会为小额贷款公司之间的信息交流、协作互动、学习培训搭建良好平台，做好会员与政府、会员与各金融机构间的衔接，增强小额贷款公司的综合实力。为提高小额贷款公司从业人员素质，2012年以来，辽宁省小额贷款公司协会先后开办了小额贷款公司信用贷款技术培训班、小额贷款公司从业人员任职资格培训班等。目前，辽宁省小贷协会会员单位已达到392家，协会通过开展各类培训和交流活动，引导提升行业素质，不断加强行业自律，引领协同作用初步显现。

二、辽宁省小额贷款公司试点工作中存在的不足

随着试点工作的不断推进，小额贷款公司试点运行中存在的问题也不断凸显，尤其是监管方面的漏洞较多，直接影响到小额贷款公司的规范经营和健康持续发展。

1．监管法规缺失，身份定位不明确

小额信贷机构在我国属新生事物，处于探索阶段，到目前为止尚未出台相关法规来界定其法律地位。虽然银监会、央行在2008年5月出台了《指导意见》，辽宁省也出台了小额贷款公司的实施意见和监督管理办法，但这些规定都没有上升到法律层面。《指导意见》中将小额贷款公司定位为企业法人，在工商部门登记注册，虽然经营金融业务，但并未明确其金融属性。这就决定了小额贷款公司并非金融机构，没有金融许可证，不受《商业银行法》法律体系的覆盖，在身份定位上只是依照《公司法》经营金融产品的工商企业。身份定位不明确造成了小额贷款公司无法获得税收优惠［1］。

2．监管主体多头

我国目前还没有一个国家级的监管部门对小额贷款公司实施统一监管。《指导意见》中规定：“由省级政府明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，同时银监会和中国人民银行也负有一定的监管职责。”在实践中，形成了以地方政府为主，银监会和人民银行为辅的体制。在《辽宁省小额贷款公司监督管理办法（暂行）》中规定：“省政府金融办授权各市金融办开展小额贷款公司日常业务监管工作。各市金融办在各市政府领导下会同相关部门开展小额贷款公司风险处置工作。县区监管职责由各市政府根据实际情况确定。”这种监管做法存在两个问题：一是多头监管的效果不佳。在监管实践中，金融办联合当地银监局、央行分支机构和工商税务部门等，协调各部门的监管活动。由于监管的部门较多，不但会引起各部门的扯皮现象，也造成监管成本较高，而监管效率和效果却不尽如人意。二是地方政府监管能力有限。在县区一级的单位，有些地方的金融办将小额贷款公司的监管权力下放到县级政府及其相关部门。县区级人民政府及其部门由于缺乏金融监管经验，难以对小额贷款公司形成有效的监管，不但没有达到预期效果，甚至可能使小额贷款公司产生更大的风险［2］。

3．部分监管规定过于严格

首先，在资本金方面，《指导意见》规定：“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%”。尽管辽宁省在2010年11月放宽了持股比例，规定“小额贷款公司的主发起人及其关联方持股比例合计不得超过其注册资本金的49%；其他出资人及其关联方持股比例合计不得超过其注册资本金的10%”，但这一规定意味着成立一家小额贷款公司至少要找到6个股东，即使大股东资金十分充裕，也需要其他小股东资本相当，才能满足这个特殊的比例要求。由此形成的小额贷款公司受限于小股东的资金规模，其注册资本也就是可贷资金十分有限。

其次，在融资方面，《指导意见》规定，小额贷款公司“不得以任何形式进行内外部集资和吸收公众存款”。辽宁的规定是：小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。这意味着小额贷款公司的财务杠杆最高只有1．5，而商业银行的杠杆率至少为12．5。资金是企业运转的血液，“只贷不存”的制度设计以及从银行融入资金的限制规定使得小额贷款公司资金难以得到保障，小额贷款公司的发展主要靠内部积累，而众多小额贷款公司的利润在扣除股东分红和各项支出后已所剩无几。面对农户、中小企业和个体经济主的旺盛贷款需求，小额贷款公司经常会面临着无钱可贷的情况［3］30－31。

4．政策扶持力度不够

我国设立小额贷款公司的初衷是为完善农村金融体系，引导和规范民间金融，更好地解决 “三农”问题和中小企业融资问题。由于其服务对象及目标的政策性较强，因此，在小额贷款公司试点的初期，给予一定的税收减免等扶持政策是非常必要的。尽管辽宁省对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策，但由于依照《公司法》成立的小额贷款公司不属于金融机构，就必须如一般工商企业一样，缴纳25%的企业所得税和5%的营业税及附加，税赋压力较大［3］30－31。而业务范围类似的村镇银行和农村信用社却享受大量的税收优惠。按照规定，村镇银行与农村信用社可以享受“营业税及附加按3%征收，所得税按12．5%征收”的优惠政策。

三、相关政策建议

1．出台相关法律，确立小额贷款公司的属性

我国现有的关于小额信贷的规范性文件法律效力低，而且主要针对信用社。国家应尽快出台针对小额贷款公司的相关法律，将小额贷款的法律地位、经营方向和宗旨，用法律的形式固定下来，并且明确小额贷款公司的金融机构属性，为小额贷款公司长远发展提供良好的法律环境和有力支撑。在辽宁省小额贷款公司试点推广的过程中，地方政府可以率先制定小额贷款公司地方性法规，将小额贷款公司作为开展金融业务的组织进行扶持和管理，同时对准入制度、监管制度、会计财务制度、内部管理制度、退出机制等相关问题进行梳理和规范。

2．明确监管主体

在监管主体上，由于地方政府金融办在人才储备、研究能力、监管经验以及独立性方面存在的不足，不适合作为小额贷款公司的监管主体。从我国国情出发，应确立银监会为小额贷款公司的监管部门。理由是：我国实行的是分业监管体制，从2003年开始由银监会负责对银行业金融机构的监管。小额贷款公司的主要业务是贷款，属于银监会负责的监管范围；同时，银监会监管经验丰富，监管水平较高，由银监会监管可以避免目前多头监管下的过度监管或监管缺失、效率低下等问题。

3．借鉴其他省份经验，适当放宽注册资本和融资限制

在放宽注册资本限制方面，海南省政府做出了有益的尝试。2012年7月，海南省政府发布了《关于深入推进小额贷款公司改革发展的若干意见》（琼府办［2012］98号）规定：银行业金融机构、国内上市公司、国际小额信贷组织及省内大型国有企业发起设立小额贷款公司不受最高持股比例的限制；自然人合计持股比例可提高至小额贷款公司注册资本总额的60%；同时将小额贷款公司融资比例最高可放宽至资本净额的200%［4］。在放宽融资渠道限制方面，浙江省的做法值得借鉴。2012年7月，《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》（浙工直［2012］2号）出台，规定浙江小额贷款公司的融资渠道除银行外，还可以通过向法人股东定向借款、在本市范围内小额贷款公司之间进行的资金调剂拆借等其他形式融资，以及采取与银行业金融机构、地方金融资产交易平台等合作，以回购方式开展的资产转让业务以及经批准的其他融资方式融资［5］。

4．加大财税扶持政策力度

小额贷款公司的盈利空间很有限，可持续发展的能力不足，需要政府和相关部门给予适度的政策扶持，其中最主要的是财税扶持政策。除财政补贴政策外，还应实施税收减免政策。小额贷款公司与农村信用合作社的业务范围类似，也承担同样的社会责任，即服务“三农”和中小企业融资。建议对小额贷款公司参照农村信用社的优惠政策，在3～5年内免征所得税；同时地方财政可以通过建立退税机制对其给予扶持［6］。此外，还应建立担保机制和风险担保基金。建议由财政部门牵头，建立小额信贷风险担保机制，出资设立小额贷款风险担保基金，对小额贷款公司发放的“三农”或小企业贷款提供风险担保。对于小额贷款公司的不良贷款，经过管理部门审核认定属于小额贷款公司“支农护小”类贷款、已尽职做好贷前调查和审查、贷后管理和追偿贷款的，可给予一定比例的补偿，以提高其收益水平，促进小额贷款公司可持续发展。

［1］ 邱建寅．我国小额贷款公司监管法律问题研究［D］．重庆：西南政法大学，2011．

［2］ 常德市金融学会课题组．小额贷款公司可持续发展问题研究：以湖南省小额贷款公司试点基本情况为样本［J］．金融经济，2012（6）：30－32．

［3］ 董立伟．浅析小额贷款公司在新形势下的发展［J］．企业导刊，2012（3）．

［4］ 黄智勇．大幅提高融资比例海南“松绑”小贷政策［N］．上海证券报，2012－07－17（F07）．

［5］ 卓尚进．小额贷款公司成长壮大诸多难题待解［N］．金融时报，2012－06－16（005）．

［6］ 葛倩倩．推动我国小额贷款公司可持续发展的政策取向［J］．当代经济管理，2010（12）：82－86．