析国际联盟集体安全的建立及其失败

2013-08-15谷宇新

哈尔滨师范大学社会科学学报 2013年1期

谷宇新

(哈尔滨商业大学马克思主义学院，黑龙江哈尔滨 150028)

集体安全(collective security)一词，目前学术界没有统一的标准和定义。西方这一领域的著名学者伊尼斯·克劳德(Inis Claude)认为:“集体安全是一个专门的概念，是国际关系词汇中的一个术语。一般认为，集体安全是国际无政府状态(始点)和世界政府终点之间的中途站(halfway)。”[1](P251)所谓国际无政府状态，指的是国际社会由一系列主权国家构成，由于每个主权国家(地理、面积、人口等因素)大小不同所形成安全上的差异，以及主权国家之上没有一个强有力的政府或组织机构来维护其安全，导致主权国家纷纷采取“自助” (self help)来维护自己的安全。一国的强大却使得另一国感到不安全。弱小的一方只有通过结盟的方式才能够确保自身的安全。这样一来，国与国之间相互猜疑和敌视，彼此竞争和对抗，最终引发此起彼伏的战争，造成国际秩序的混乱。所谓世界政府指的是世界上有一个超越所有主权国家之上的权威的政府。这个政府的责任和义务是调解各国之间的矛盾和纠纷，采取强有力的措施来制止战争和冲突，保护所有主权国家的安全，维护国际社会的长期和平与稳定。由于“国家从来就没有承认建立世界政府的必要性。政府之间甚至无法就相互承认对方的生存权和放弃使用武力解决争端的权利而达成协议，它们几乎根本不可能同意把自己的安全和其他重要的利益托付给一个世界权威来照管”[2](P211)，因此，从历史和现实的角度看，建立世界政府只是一个理想而已。但集体安全毕竟是人类从国际无政府状态中摆脱出来，朝向建立世界政府的一个过渡和尝试。

我国学者对集体安全的解释为“国际社会设想的、以集体的力量威慑或制止其内部可能出现的侵略，维护每一个国家之安全的国际安全保障机制”[3](P162)。这就是说，集体安全不是由一两个主权国家通过结盟方式实现的安全，而是由所有主权国家以结盟方式所形成的安全。它的威胁不是来自成员国外部而是来自内部。“如果A威胁了B 的安全，C、D、E、F、G、H、I、J 和K 将站在B 一边去采取措施反对A”[4](P113)，从而以集体的力量来制止个别国家为争夺霸权蓄意挑起的战争。它要求国际社会的每一个成员国都应共担风险、共享安全。“在一个有效的集体安全体系中，安全问题不再是个别国家所关心问题，也无须由军备和其他国家权力的要素来解决。安全成为所有国家关心的问题，它们将像它们自己的安全受到威胁一样集体地保障它们中的每一个国家的安全”[2]。在一个集体安全的世界里，小国和大国的安全关系是平等的，“它能够以压倒优势的权利对付可能出现的侵略者。这样，和平就不会建立在不可靠的、不确定的、不稳定的力量均衡上——这种均势只能起到微小的阻止作用，而是建立在一种力量，一种比任何国家都强得多的力量之上”[4]。因此，集体安全是对传统均势(balance of power)体系的一次否定和超越。

由上述的分析可以看出，集体安全具有两个基本特点:(1)威慑性，即对于任何使用武力侵略的行为具有威慑力，任何使用武力侵略的企图都必将面临集体的反击;(2)普遍性，所有国家对侵略行为的认识和采取集体行动的态度是一致的、明确的，所有国家都有义务以适当的方式加入到反侵略的集体行动中。也就是说，在遇到重大危机和突发事件时，成员国需要牺牲一定的自身利益，承担相应的义务和责任。

人类历史上第一个具有集体安全性质的国际组织是国际联盟。它的建立与第一次世界大战的影响密切相关。1914—1918年的第一次世界大战给交战各国带来了深重的灾难。“战争期间，各个交战国共动员7350万人，其中阵亡人数为1000万人，相当于过去1000年间欧洲发生的所有战争中死亡的总人数。受伤的有2000万人，伤员中有350万人成为终身残废。”[5](P444)战争不仅使物质财产的损失难以数计，而且给人们心理造成了巨大的创伤。1916年5月，美国总统威尔逊为确立战后世界秩序，提出了建立以集体安全为基础原则的国际联盟的设想。1917年1月22日，威尔逊在参议院发表演讲，这就是著名的“没有胜利者的和平”的演讲。他反复提出“国际合作”、“各国合作”、“和平联盟”等，并强调由一个强有力的国际组织来维护世界和平。1919年1月18日，战胜国在巴黎召开会议，就战后世界秩序的重建问题进行协商。1月25日，巴黎和会决定创立国际联盟，并设国联盟约起草委员会。4月28日通过盟约，1920年1月10日随《凡尔赛和约》的签订正式生效。

盟约共26条，涉及集体安全的主要在《盟约》第10、11 和16条。其中第10条:“联盟会员国尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治独立，以防御外来的侵犯，如遇此种侵犯或有此种侵犯之任何威胁或危险之虞时，行政院应筹履行此项义务之方法。”[6](P57)第11条:“(1)凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何一会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟应采取适当有效之措施，以保持各国间之和平。如遇此等情事，秘书长应依联盟任何会员国之请求，立即召集行政院会议。(2)凡影响国际关系上任何情势，足以扰乱国际和平或危及国际和平所依之良好谅解者，联盟任何会员国有权以友谊名义，提请大会或行政院注意。”[6](P58)主要阐明了集体安全的指导思想和基本原则。第16条:“(1)联盟会员国如有不顾本盟约第十二条、第十三条或第十五条所定之规约而从事战争者，则据此事实，应即视为对于所有联盟其他会员国有战争行为。其他各会员国担任立即与之断绝各种商业上或财政上之关系，禁止其人民与破坏盟约国人民之各种往来，并阻止其他任何一国，不论其为联盟会员国或非联盟会员国之人民与该国之人民财政上、商业上或个人之往来。(2)遇此情形，行政院应负向关系各政府建议之责，俾联盟各会员国各出陆、海、空之实力组成军队，以维护联盟盟约之实行。(3)又联盟会员国约定，当按照本条适用财政上及经济上应采之办法时，彼此互相扶助，使因此所致之损失与困难减至最小限度。如破坏盟约国对于联盟中之一会员国实行任何特殊措施，亦应互相扶助以抵制之。对于协同维护联盟盟约之联盟任何会员国之军队，应采取必要措施，给予假道之便利。(4)联盟任何会员国违犯联盟盟约内之一项者，经出席行政院所有联盟其他会员国之代表投票表决，即可宣告令其出会。”[6](P60－61)，具体说明了集体安全所采取的相应措施和应对方法。

国际联盟集体安全体系与国联的组织机构密切相关。国联《盟约》赋予大会和行政院有权处理属于国联行动范围内或影响世界和平的任何事项，同时还赋予行政院负责裁减军备、针对违反盟约进行战争的情况提出建议、对战争和战争威胁采取集体措施、开除违反盟约的成员国、对委任统治进行监督和批准秘书厅职员等权利，因此它成为集体安全体系的核心。当两国发生冲突无法通过外交途径得到解决时，可向国联提出申述。行政院召开特别会议，听取双方意见，同时派出委员会进行调查和评估，委员会把报告上交行政院，行政院成员国讨论报告并提出解决议案，进行表决，必须全体一致，议案才能通过。行政院本着《盟约》精神和宗旨，和平解决争端。如果一方继续进行战争，拒绝国联的议案，国联可根据16条采取包括制裁在内一切措施，并要求其他会员国做出相应配合。

可以说，国联是人类历史上第一次以法律形式确定各成员国独立平等、联合抵御侵略的国际组织。它把大多数国家都包括在内，不论大小、强弱，只要是主权独立的国家，都能够加入到这个大家庭中来。它摈弃了以往个别国家依靠自身的实力地位及与他国结盟的战略来左右国际事务的做法，把所有国家连结成为一个命运共同体。在这个共同体中，成员国都有对国际事务的发言权和表决权，并达成一致的意见。此外，国联强调用法律来处理成员国之间有争议的问题，这是对以往通过战争方式解决国际问题的一次突破，是国际关系史上的一次飞跃。事实上，国联自成立以来，“其机构处理过66 件事务，从技术性的立法问题到有关武装冲突的重大问题。其中20 件提交给其他机构;如果这些事务没有解决的话，将会发生更多的普遍战争”[7](P183)。

但是，国际联盟毕竟是人类谋求制止侵略战争、实现长久和平的第一次尝试。这个国际组织建立时就有其自身的缺陷，以至于在成员国内部造成难以克服的障碍和矛盾。首先，国际联盟对于“侵略”一词，没有做出明确清晰的界定和阐述。①关于侵略的定义，1967年12月18日联合国大会成立了由35名委员会组成的第四个侵略定义问题特别委员会。该委员会在西方国家、苏联和不结盟国家提出的三个草案的基础上，提出了一个综合方案，并于1974年12月14日通过了《关于侵略定义的决议》。根据该定义，侵略是指一个国家使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立，或以定义所宣示的与联合国宪章不符的任何其他方式使用武力。见宋新宁、陈岳:《国际政治学概论》，中国人民大学出版社，2000年版，第144页。其次，在究竟依靠什么力量来维护集体安全这一重大原则问题上，大国内部出现分歧。国际联盟初建时，由于美国参议院否决了威尔逊的提案，美国最终没有加入国联。而俄国十月革命后因社会制度和意识形态的不同，长期被排斥在国联之外。这样，英国和法国就成为国联起着决定作用的国家。英国认为“国际联盟手中最强有力的武器，不是经济的武器，不是军事的武器，也不是任何物质性的武器。国联最强有力的武器是大众的舆论”[8](P35)。所以，英国把国联看成是一个带有协调性质的组织而不是单纯意义上的军事同盟。法国则主张用军事力量来保证国际和平与安全。“由于英国和法国早期对于国际联盟该是一个什么样的机构——是一个警察，还是一个调停者——有分歧，这就使得这一组织缺乏强制执行的权利。”[9](P283)后来的历史事实证明，仅靠国际舆论和道义的力量根本无法阻止侵略者，相反只会招致进一步的侵略。再次，由于各成员国的实力地位差异决定了他们各自的国家利益不同，在面临战争威胁时，是以各自的国家利益为主，还是以国联《盟约》规定的义务和责任为主?怎样处理二者之间的关系?在这一点上，大国与小国之间始终达不成一致意见。在以实力为后盾，长期奉行均势战略的欧洲大国眼里，集体安全只会增加其履行义务的成本和风险，所以他们不愿承担卷入战争或冲突的义务。国际联盟集体安全方面的缺陷在1935—1936年意大利入侵埃塞俄比亚(Ethiopia)事件中充分暴露出来。

意大利是国联的成员国，曾在战前侵略过非洲的埃塞俄比亚，遭到惨败。一次大战后，由于没有满足其作为战胜国应得到的实际利益，对国际秩序现状十分不满。墨索里尼(Mussolini)在意大利建立法西斯政权以后，梦想建立第二罗马帝国。1929—1933年爆发了席卷全球的经济大危机，意大利为了摆脱经济困境，加快了侵略扩张的步伐。此时，作为国联常任理事国的英法，由于经济危机的打击，自身实力地位受到极大的削弱。面对意大利的侵略，英国不会允许意大利独占埃塞俄比亚，因为一旦意大利控制了这一地区，将直接威胁到英国在埃及和苏丹的利益。除此之外，英国还面临着纳粹德国潜在的威胁，法国更是直接面对德国的挑战和现实的威胁。为了改变对自己不利的局面，法国采取“追随”英国的政策，把意大利拉入自己的阵营，利用意大利来遏制德国崛起后的威胁。特别是英国在这场危机中执行着“双重政策”。即“集体制裁同争取和解相结合的‘双管齐下’的方针”[10](P543)。一方面，为了维护和平、制止战争及应付国内舆论，表示忠于国联的义务和责任;另一方面，秘密同意大利协商，尽量满足意大利的要求，使这一危机得到和平解决。英国就是在这场危机中来回走钢丝。1935年6月，英国向意大利提出妥协方案，遭到墨索里尼的拒绝。实际上，意大利正紧锣密鼓地准备这场战争。英国此时的方案是一厢情愿。9月11日，英国迫于国际舆论的压力，不得不在国联大会上表明支持集体安全、反对侵略的立场。外交大臣塞缪尔·霍尔(Samuel Hoare)在大会上说:“我要重申我所代表的政府对国际联盟的支持以及英国人民对集体安全的关切。国联盟约所包含的观念，特别是在国际事务中建立法治的迫切愿望，已经成为我们的民族良心的一部分。英国已经表明，它所要恪守不渝的不是别的什么特殊表示，而是国际联盟的原则。如果不是这样来看，那就不但低估我们的信义，而且污损我们的真诚。国际联盟为了恪守它的明确的和鲜明的义务，对于集体维护盟约的完整，特别是对一切无故寻衅的侵略行为进行坚决的集体反对，都给予大力支持。而我们英国是始终不渝地和国际联盟站在一起。”[11](P154)但是还有一个附加条件，即“如果要承担责任，必须集体承担。如果要为和平冒险，必须大家冒险。多数国家的安全不能只有几个国家的努力来保证，不管这几个国家是多么强大。我代表联合王国的英王陛下政府可以这样说，尽管有这些困难，我们政府在它的能力范围内，在打算履行国联盟约加给它的义务方面，决不落在别的国家后面”[12](P428－429)。这就是说，各国必须同英国一起履行集体安全义务，单独承担责任是办不到的。表面上看来合乎逻辑，实际上是给英国的双重政策寻找借口。

10月3日，意大利不宣而战入侵埃塞俄比亚，意埃战争最终爆发了。在这种形势下，国联不得不宣布意大利为侵略国，并组成了一个18 国委员会，专门研究制裁意大利，并宣布从11月18日起对意大利实行经济制裁。委员会确定了制裁内容和制裁清单，包括禁止向其输送武器、贷款;禁止向其输入橡胶、锡、铅及一些稀有金属;但一些战略物资如钢铁、石油却不在禁运清单之列。国联54个成员国虽然大多数国家赞成制裁，但内部意见不一。有些国家担心失去同意大利的贸易往来，而美国、德国这时期都不是国联成员国，不受制裁的影响。意大利完全可以从这两国输入被禁运的物资。而且，作为理事国的英国并没有利用海军力量主动封锁苏伊士运河，禁止意大利向埃塞俄比亚增兵和输送物资。实际上，意军自入侵以来，国联制裁确实产生了一定的作用。“它的输出贸易已经下降到一蹶不振的程度。它对英国的输出额已从平均每月300多万美元减少到不足10万美元，它对法国的输出额从每月200多万美元减少到不足该数的1/10”[6](P246)。如果制裁扩大到石油，必将沉重打击意大利的侵略战争。但是英国不愿团结国联大多数成员国，依靠集体力量去制止冲突，反而对意大利一直存在幻想，避免自己卷入战争陷阱之中。

12月7日，霍尔经过巴黎，同法国外长赖伐尔(Laval)商讨解决危机的方案，双方共同拟定计划，这就是所谓的“霍尔—赖伐尔计划”。(Hoare—Laval pact)该计划包括两个方面:(1)交换领土，埃塞俄比亚把北部同厄立特里亚(Eritrea)接壤的提格雷省(Tigrean)的大部分、东南部和意属索马里(Somalia)接壤的欧加登(Ogaden)共6万平方英里割让给意大利，埃塞俄比亚可以得到一个出海口，以及沿法属索马里联接其领土的一条3000 平方英里的狭长地带作为补偿;(2)将埃塞俄比亚南部16万平方英里地区划为意大利的“经济发展和居留区”，这个地区的主权归埃塞俄比亚，行政管辖权归国联，意大利在这一地区享有广泛的特权。[13](P153)由于这个计划是背着埃塞俄比亚秘密制定的，遭到世界舆论的强烈谴责。这个计划的危害性在于，埃塞俄比亚把自己的命运交给国联，而国联理事国英法却把其国家利益出卖给了意大利，在成员国(特别是中小国家)中产生了极为恶劣的影响。“霍尔—赖伐尔计划”深深地动摇了制裁会议，团结的意识、最后胜利的信心基本上已经消失[13](P245)。这表明国联在处理意埃冲突时，集体安全已走入绝境，因为“正在蒙受的一切损失和不便不是为了任何崇高的国际目的，而是为了英国政策的目的服务”[13](P245)。国联最终还是没能阻止意大利继续侵略的步伐。

1936年5月5日，埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴(Addis ababa)陷落。5月9日，意大利宣布正式吞并埃塞俄比亚。国联在面临这样严酷现实时显得无能为力，它加大了成员国内部的分歧和矛盾。大国认为国联不能解决地区冲突和利益纠纷，英国财政大臣张伯伦就认为“继续实施制裁将是‘疯狂透顶’;国联的职能应加以重新考虑，并予以限制以符合它的实际力量;将来应通过各有关区域的直接有利害关系的国家间的区域安排来确保和平”[13](P256)。这表明英国已不在把国联作为解决地区冲突唯一依赖的机构，并准备甩掉国联这个包袱。而“小国几乎一致感觉到它们被大国完全抛弃了。它们突然发觉它们不能再把国联看作是反抗侵略的保护者。”[13](P257)7月15日，国联做出了停止制裁意大利的决定。取消对意大利的制裁，这意味着国联集体安全体系最终走向瓦解。“人们确实有理由认为，埃塞俄比亚事件的考验证实了在第一次世界大战以后为管理国际事务而建立起来的体制这时已经不能正常行使了。”[14](P58)

具有讽刺意味的是，作为世界上第一个具有普遍安全性质的国际组织——国际联盟，它的倡议者和推动者恰恰就是曾经进行过殖民扩张并参加一战的英、美、法等大国，他们在面对经济危机和法西斯侵略扩张所带来错综复杂的国际形势时，出于维护自身利益和安全的考虑，秘密与法西斯国家达成妥协，以牺牲弱小国家的安全利益为代价，公然破坏集体安全，求得暂时的和平，最终却没能阻止战争的爆发。丘吉尔曾对前任首相张伯伦说过:“让你在战争与耻辱之间作一抉择，你选择了耻辱，而你将来还得进行战争。”[15](P1518)可谓真知灼见、令人深思。

[1]Inis Claude.Swords Into PlowsHares:The Problems and Progress of International Organization[M].New York:Random House，1956.

[2][英]赫德利·布尔.无政府社会——世界政治秩序研究[M].第二版.张小明，译.北京:世界知识出版社，2003.

[3]门洪华.和平的纬度:联合国集体安全机制研究[M].上海:上海人民出版社，2002.

[4]Inis Claude.Power and International Relations[M].New York:Random House，1962.

[5]王绳祖.国际关系史:第三卷[M].北京:世界知识出版社，1995.

[6][英]华尔脱斯.国际联盟史[M].封振声，译.北京:商务印书馆，1964.

[7][加]卡列维·霍尔斯蒂.和平与战争(1648—1989年)的武装冲突与国际秩序[M].王浦劬，译.北京:北京大学出版社，2005.

[8][英]爱德华·卡尔.20年危机(1919—1939)国际关系研究导论[M].秦亚青，译.北京:世界知识出版社，2005.

[9][美]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].陈景彪，译.北京:国际文化出版公司，2006.

[10][英]安东尼·艾登.艾登回忆录——面对独裁者:下卷[M].瞿同祖，赵会玖，译.粟旺，校.北京:商务印书馆，1977.

[11][英]温斯顿·丘吉尔.第二次世界大战回忆录:第一卷风云紧急[M].长春:时代文艺出版社，1995.

[12][英]哈罗德·麦克米伦.麦克米伦回忆录:第一卷风云变幻[M].北京:商务印书馆，1983.