公共政策过程中的公民参与:价值、影响因素与战略目标

2013-08-15王筱安

长春市委党校学报 2013年4期

王筱安

（南京工业大学行政管理系，江苏南京 211816）

公民参与公共政策过程，既是公民表达个人偏好实现自我利益的重要渠道，也是公民自我意识觉醒的重要标志，既是确保公共政策公共价值的本质要求，也是弥补公共政策信息不足的重要手段。公共政策过程中的公民参与，“就是公民直接参与到关系到他们自己切身利益的政府即行政机关制定公共政策的过程中去，使他们能够通过各种有效的途径，充分表达自己的意见，形成合意，对政府公共决策产生积极而有效的影响。”[1]在建设中国特色社会主义进程中，我国政府治理模式正处于由管制型政府向服务型政府转变的阶段，走向善治，成为当代中国行政管理体制改革的一种必然趋势，而善治的主要表现，就是建立一个公共政策过程中政府与公民之间有效互动机制。推进积极、有序的公民参与公共政策过程，不仅符合广大人民群众的利益与诉求，还有利于社会的科学发展。

一、公民参与公共政策过程的价值所在

公民参与公共政策过程是公民、国家和社会三者良性互动的形式，既是政治制度完善的需要，也是政治制度完善的结果。公民参与不应该只是一个象征民主的符号，而应该是受到制度保护的有效机制。“真正的民主，需要通过公民不断的参与，方能领略什么是民主，在心理上融汇和建立民主，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才能保证社会运作是真正由人民主宰。”[2]（P34）公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的被动消费者，而且是公共政策的主动参与者。公民参与公共政策过程，体现国家与公民社会之间政治关系的本质，使社会与国家在相互依存中而不是相互对抗中达到相对平衡、良性互动及双赢的善治境界，确保公共政策的谋求公共利益最大化和促进社会公正的应然价值取向，其最大的政治功能和价值“在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对‘公意’的偏离”，[3]“核心价值是理性、和谐、正义、民主。”[4]公民参与公共政策过程，是公民或公民团体试图影响和推动政治系统决策过程的活动，是一种自下而上的政治行为，也是一种有序、理性、自主和适度的行为，其目的在于影响或改变政府决策。一般来说，公民参与可分为积极的公民参与、消极的公民参与以及政治冷漠。任何一种参与形式，反映的都是公民对政府的信任度及其公共政策价值的考量。积极的公民参与对政府来说，不是至高无上权威的丧失，也不是民主机制过分开放，而是公民与社会依附统一，增加其政府统治和治理的合法性，推动其政府公共政策的执行价值，促进一个相对和谐、美好的公民社会的构建。相反，消极的公民参与以及公民的政治冷漠对政府来说，不是合乎理性的无知，也不是高高挂起的自我保护，而是公民与社会依附分离，蕴藏其政府统治和治理的合法性危机，阻碍其政府公共政策运行价值的实现，丧失一种多元化共存、融合的生态社会的构建。

政府的公共政策合法性来自于公民的认同，而认同的基础是政府公共政策的公共利益取向。公民参与公共政策过程，最基本的动机因素也是利益，实实在在的物质利益以及与物质利益相关联的精神利益。没有利益的驱动，也就没有一定的公共政策，也就没有相应政策结构下的个人行为。“每个公民都想通过政治参与来主张和实现其利益，事实上，他们也是能够得到或部分得到相应的满足为限度的。”[5]（P184）公共政策实现公共利益的能力和程度，是判断和评价政府及其政策合法性的基本标准。就合法性而言，公共政策服务对象——公民，既是权利的主体，也是义务的主体，即公民参与公共政策过程既是享用权利也是履行义务，使自身的利益愿望得以实现。就公共政策合法性而言，公共政策绝不仅仅表现为政治精英的拍板，还必须允许和支持公民表达自己的利益诉求，使公民有效参与公共政策过程。公民参与公共政策过程面临着公共利益与政府利益之间的价值选择困境。这些困境是妨碍各种制度安排发挥效能的主要因素，导致公民被排斥于政策制定过程之外。“选民之所以对政治参与失去兴趣，与其性格和思想关系不大，而是被制度排斥参与之外。”[6]而中国特殊的政治环境决定了公民参与公共政策过程是由政府自身进行利益表达，政治动力构成了公共政策形成的客观环境。如果公民通过正常的途径无法表达自己的利益诉求时，就会导致一些非常态的参与事件的发生，不利于社会的和谐稳定。

政府的公共权力运作主要是通过公共政策化来适应社会的基本要求。政府的公共权力的行使必然演变为制定和执行公共政策的活动。公共政策无可置疑地是政府治理的一个基本的和主要的手段和工具。政府工具的选择也就是公共政策的选择。政府与公民就公共政策过程形成的一种相对和谐的新型关系，其实反映的是一种国家权力回归社会的过程，也是一种治理模式转化后还政于民的过程。公共政策输入、输出系统是整个政治系统不可分割的一部分，基于事实基础上的公共政策输入，有序参与的公民回归理性，审视公共政策的利益，其输出终端收获的是科学、民主、和谐的政治生态环境。事实上，公民有序参与，能够有效地改善信息传递过程的失真现象，了解到最真实、最广泛的民意。社会问题转化为公共政策问题是政府决策的第一步，也是最为关键的一步。在政府治理过程中，不可避免会遇到各种各样的干扰因素，如何提高政府的公信力和公共政策的执行力是不可回避的现实问题。而“界定公共政策的执行力主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互制约。”[7](P32)公民参与公共政策过程，也是公民与政府利益的博弈过程。公共政策体现了公民的意见、要求和主张，让公民利益在公共政策中得以实现或部分实现，赢得更多公民的支持，这是公共政策质量的基础。中国社会的转型，政府考虑更多的是应对治理环境变化而对职能和任务作出及时变革，在重视和发挥政治权力的同时，更多的注意力应放在审视政治结构环境完善、利益资源支配状态以及公共政策执行效果，最大限度地追求公共政策的质量和执行力上。

二、公民参与公共政策过程的影响因素

随着民主化进程加快，当代中国所处的国际国内环境发生巨大变化，政府公共政策过程中的公民参与已经成为引人注目的社会政治现象。公民参与公共政策过程，由于历史或现实、主观或客观、经济或政治、社会或文化的原因，面临着诸多影响因素，在一定程度上阻滞中国特色社会主义民主政治的发展和政治文化的建设。

（一）传统的公民文化

众所周知，中国五千多年的传统文化累积了许多落后的思想观念，如“官本位”思想、“草民”意识、“义务本位”观念，形成了臣民的政治文化氛围，导致公民权利意识、法律意识、参与意识以及公民文化缺失，缺乏明确的政治角色意识，成为制约我国公民参与的重要因素。罗伯特·D.帕特南认为，社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。“一个地区的历史土壤肥沃，那里的人从传统中汲取的营养就越多；而如果历史的养分贫瘠，新的制度就会受挫。”[8](P214)长期的压制的、服从的传统文化，使得公民对于政治体制不敢有任何要求，只能被动接受统治者的决定与命令，压制了公民参与的积极性，打击了公民参与的热情，公民自身的利益难以得到表达与实现。对于每个公民而言，无论受益还是受损，或者需要不需要，都必须接受政府所提供的服务，政府没有必要与公民进行协商与沟通，所有一切说明了特有的公民文化在政治、经济、文化等方面的真实反映。

伴随着社会的转型，我国公民文化也由臣民的政治文化向参与的政治文化转换，根深蒂固的“臣民”思想依然严重，政府公共政策过程中缺乏真正的公民参与，已经导致负面的影响和消极的后果。根据2011年6月份对我国互联网公民政治参与状况调查的问卷显示：当政府向社会征求对政府决策的意见和建议时，关心且偶尔参与、关心但不参与以及不关心也不参与的人群高达66.91%；而在现实生活中参加过哪种形式的政治活动，除了50.14%的人群作为选民政治参加选举投票以外，只有0.86%的人群以其他方式来参加政治活动。事实说明，我国传统的公民文化的改变是一个循序渐进的过程，唯有形成参与的政治文化，才能从思想层次改变我国公共参与的现状与困境。培养公民参与的政治文化，着手解决的首要问题就是公民对政治的认知、情感和态度的问题。唯有积极的意识与态度，才能形成参与的政治信仰与感情，才能不断推进政治文化的建设。

（二）缺失的参与机制

“制度问题是带有根本性、全局性的问题。”[9](P39)我国公民的参与公共政策的机制主要包括参与的实现机制、激励机制、保障机制等。新中国成立以来，我国建立了一系列公民参与公共政策的制度，为我国公民参与公共政策提供了根本保证。“公民参与的积极性的增长远远超过制度设立的速度，从而形成了我国行政发展过程中的瓶颈。”[10]事实上，我国法律对公民参与公共政策的规定大多是任意性而非强制性的。据中国社会科学院《2011年中国政府透明度报告》，对各级政府的整体透明度打出了分数。按照百分制，只有约1/3的省和直辖市政府，以及约一成的国家部委得分达到了60分。由此可见，我国政策的决定权仅局限于政府，公民参与对于政策的影响力几乎可以忽视。虽然我国有众多公民参与公共政策渠道，因参与机制不完善，真正的参与往往没有落实到实处。这种状态也会导致公众对政府公告政策的不理解、不支持，甚至是反对，从而影响公共政策的效率与质量。

此外，我国长久以来的单向性的、自上而下的权利结构也是制约公民参与公共政策的现实原因之一。政府权力高度集中，虽规定了公民参与的权利，然而对于具体的方式、方法、程序、手段，根本没有具体的法律予以保障。公民一直处于持久的弱势地位，造成了地位的不平等、关系的失衡。因此，构建公民与政府良性互动、相互信任机制是一个当代政府必须解决的现实问题。政府唯有着眼于治理环境，避免行政权力的强力处理，有效地建立起平等的对话沟通机制，才能使公民获得信任，才能使公民有序参与公共政策过程，才能推进和谐社会的科学发展。

（三）有限的参与能力

随着社会主义市场经济的发展，公民的参与意识日渐增强，参与热情也有所提高。然而，问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中引导积极、有效的公民参与。[7](P3)要实现积极有效的公民参与，公民自身就必须具备参与的意愿与能力，具备普遍参与的政治文化素养。“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治。”[11](P200)据我国第六次人口普查数据显示，我国具有大学文化程度人群占人口比重仅为8.93%，而绝对文盲人数依然达5466万人之多，说明我国的公民素质还处于比较低的水平，时刻考验着政府的善治能力。

科学技术的发展，公共政策的专业性、科学性要求也越来越高，对于公民的参与能力也提出了严峻的挑战。从公共政策的发展来看，公共政策在制定、执行、反馈、评估阶段越来越强调专业性与技术性，公共政策问题变得越来越复杂化与困难化。公民在必需具备普遍的科学文化知识的同时，也需要一定的专业知识与技能。“知识的累积和增加，有利于增强公民的义务观念，培养公民的政治竞争意识、兴趣和责任感。同时，知识修养提高也有利于培养公民自信、自制和表达思想的能力。”[12]唯有公民自身知识的增加、能力的不断提高，才能真正融入到政府公共政策过程中，了解政策制定中的知识和常识，理解政府制定公共政策过程的方式及价值取向，维护自身的合法利益与权限。但同时我们也应该看到，过度的公民参与，会增加行政的成本、降低行政效率、阻碍改革与创新。因此，如何把握公民参与度也是政府切实需要解决的一项重大课题。

三、公民参与公共政策过程的战略目标

当代中国政府治理模式转变在一定程度上决定政府公共政策过程选择的方向和价值，并由此促进政府公共政策过程中的公民参与的蓬勃发展。也就是说，当代中国公共政策过程中公民参与的发展，是政府适应外部环境的变化，根据自身科学发展的需要，增加其能力、效率和活力而做出的一种积极回应和战略选择。

（一）培育公民参与型政治文化

公民参与作为一种政治行为，必然受到政治文化影响。任何“特色”的政治文化在公民参与公共政策过程中的作用都不逊于政治制度本身。从某种意义上讲，政治文化在政治现代化中的作用甚至比政治制度更为重要。没有新的政治文化，就没有新的政治制度。没有公民型、参与型的政治文化，公民参与公共政策的制度就毫无效力可言。政治文化是一个具有自组织能力的巨大的系统，其主要依靠内部自发生成的秩序得以维持。[13]惟有通过政府的积极引导、培育、支持，才可能实现政治文化的构筑。政府的引导主要包括培育公民的主体意识、平等意识、权利意识、参与意识等，从而形成公民参与的政治文化。公民参与型政治文化是公民主体意识觉醒的产物，也是政府行为走向规范化的产物。在现代社会，民主政治的重要标志就是政府是否能够使各种社会利益和要求在公共政策过程中得以充分地表达。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”[14](P12)通过参与，公民了解到自己的权利与义务，更加关心与自己切身利益相关的政策的制定、执行，提高了自己的民主意识与民主能力。当整个社会的政治文化向着良性方向发展的时候，公民社会的建立才指日可待。所谓“公民社会”，指的是“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。”[15](P190)公民参与发展了，必然会推动非政府组织、公民志愿性组织、社区组织的成长，而这些对于公民社会的建立则是大有裨益的。公民社会是现代民主发展的社会基础。当务之急，我国要建设社会主义民主政治，必须发展适合于建设有中国特色社会主义民主政治的社会基础，即中国特色社会主义的公民社会。

我国处于社会整体性转型阶段，反映到公共政策过程的政治文化上就是呈现出不同性质的公共政策文化并存的特点。一方面参与型政治文化在应对政府公共政策过程的变化作出自身的变革与调整，另一方面旧的政治文化依旧顽固地存在，严重阻碍着公共政策体制的变革。无论政治文化的专制性、封闭性，还是政治文化的民主性、开放性，不仅仅是公共政策价值取向的博弈，更是公共政策动力机制的博弈。这样的博弈，抑或是这样的阵痛，是政治文化转型过程中在公共政策文化上得到最真实的反映。从政府的治理角度来看，发展以公民文化为核心的政治文化是政府实现善政的理性基础，也是政府治理模式转变的伦理条件。公民政治文化的落后，是制约和影响公共政策过程中公民参与能力的重要因素。而公民政治文化的构筑是提高公共政策过程中公民参与能力的重要途径。只有建立在公民政治文化的构筑基础上，才能提高公共政策过程中公民参与的理性程度，约束非理性的情绪参与。公民的意愿、主张、要求，通过积极有效的参与形式向政府反映，政府对其合理利益要求进行满足，内在地推动公民参与公共政策的发展，发挥公共政策的监督制约作用。另外，公民政治文化的构筑，也不是一朝一夕的事情，需要一个长期的积累过程，主要通过实施公民教育和践行公民参与活动实现。

（二）构建公民参与型的制度体系

所谓制度，指的是稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[16](P128)我国现阶段构建公民参与的制度体系，主要包括选举、监督、听证、回应机制等。一般而言，公民参与的深度和广度，基于国家相关制度的供给以及国家提供的制度法律能够得到公民的尊重与遵守。也就是说，国家权威性与公民自觉性是保持公民有序参与公共政策过程的两个核心要素。一个国家公民参与制度建设是国家不断进行制度供给，公民参与能力不断提升的动态过程。

诚然，当代中国公共政策过程中的公民参与状况与公民参与能力密切相关，但体制和制度环境集中体现了公民的政治地位以及公民参与公共政策的相应权利保障。从公民角度来看，参与公共政策过程的制度化建设，有利于诉求的表达、利益的保护以及权益的保证，但无论何种活动都是认同现有政治制度的前提下的一种依法、理性、自主和适度的意愿行为。从政府角度来看，公民参与制度体系的构建，最初并不在法律文本之中，往往考虑的是法律的来源以及依法的参与行为和有序的参与行为。“如果制度不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”[17]目前，公民的参与权被看作人民主权的最主要的实现形式和民主政治的根本标志，并且在现行宪法中得到鲜明的体现，但目前在保障公民参与的权利体系上存在严重缺陷。一般来说，公共政策过程中的公民参与权利主要包括公民的知情权、公民的参与权和公民的监督权。由于制度化和程序化程度较低，多是任意性规定而非强制性规定。只有实现了公民参与权利，使其获得了制度化和程序化的保障，才能实现由传统治理模式向服务型治理模式转变，才能实现政府与社会以及政府与公民的合作治理。许多地方政府推出了一系列措施保障公民在公共政策过程中的参与，如2007年广州市的《广州市规章制定公众参与办法》、2010年江苏省泰州市信访局的变上访为下访工作机制等。实现政府公共政策过程中公民参与的制度化，要对现有制度进一步完善、整合和创新。听证制度、信息公开制度、决策咨询制度、程序制度、政务公开制度、监督制度、问责制度等制度创新，是为实现公民参与公共政策过程提供制度上的保证，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”[14](P15)因此，充分的制度保障，优化的体制安排，合理的技术应用，实现与我国当代政治、经济、文化发展水平相适应的公民参与，是实现公共政策朝着符合社会整体利益的方向良性发展的战略目标。

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