试论长春生态文明建设的法律治理

祁铁华

（中共长春市委党校 学术委员会， 吉林 长春 130012）

随着人类社会的发展，特别是进入新世纪以来，生态危机日益严重，人们逐渐意识到，生态问题表面上看是大自然的问题，实际是人类自身的问题，涉及到人类现在与未来的大问题。连续的生态危机事件，迫使人们从更加广泛的意义上看待人与自然的关系，去探索如何解决生态问题。对于如何保障生态环境，善待自然，我们需要从法律方面入手，法律治理是解决生态危机的重要途径。

一、加强长春市生态文明建设的紧迫性

自改革开放以来，特别是“九五”期间，长春市委、市政府高度重视生态建设和环境保护工作，认真实施国家的可持续发展战略，先后进行了长春市区内河道的治理、森林城建设、园林绿化、调整能源结构、节能减排等工作，对城市的污水处理和农田生态建设加大了投入，积极开展水土保持工程等，使长春市生态建设和环境保护工作取得显著成绩。但是，由于自然、历史和理念等方面的原因，长春市在取得巨大发展成绩的同时，也出现了严重的环境问题。据长春市建设规划资料显示，长春市在生态环境方面仍存在着一些问题。

第一，长春市环境污染问题没有从根本上得到解决。2013年4月11日到15日期间，长春PM2.5一小时浓度曾达到639.4微克/立方米，严重的雾霾连续几天笼罩长春。长春市空气污染的特点是总悬浮颗粒物和降尘在冬季供暖期和春季扬尘期明显偏高，大气污染正从煤烟型污染向煤烟、机动车废气和扬尘污染混合类型转变。长春市的母亲河伊通河也污染严重，自由大桥以下河段的水质不符合相关标准。由于城市生活污水处理能力有限，南湖公园的水体富营养化程度较高，有机化合物较多。生活垃圾不能及时有效无害化处理，缺乏对生活垃圾资源化处理能力。城市生活噪声影响的范围逐渐扩大，交通噪声也成为长春环境污染的一个方面。

第二，长春市生态建设机制不完善、保护体系缺乏。长春市的生态环境建设和生态保护建设机制尚未形成，缺少规范的法规体系。在矿产资源开发方面，尤其是乡镇和个体采矿点，开发造成植被破坏，恢复工作比较滞后，没有做到及时复垦。农业生产过程中所施用的农药、化肥对水质及土壤造成污染，缺少规范的法规体系进行保护。虽然长春市森林覆盖率相对较高，但距环境的净化需求，还有很大的差距，植树造林工作任务仍然非常艰巨。

第三，水资源相对不足，不能满足人们生产、生活和生态的需要。长春市是全国严重缺水的地区之一，人均年占有水资源量仅为187.4立方米，约为全国人均占有量的8.7%。水资源相对缺乏，供需矛盾较大。城区地下水开采过量，造成大面积地下水下陷漏斗。

第四，能源储量较少，再生能源利用率低，存在着明显的结构性污染问题。长春市能源资源短缺，其能源自给率仅为12%。虽然双阳区有一定的油气，但开采量并不大。其它能源结构缺乏，加之消费不合理，明显存在着结构性污染问题，这是导致城市空气污染的一个重要原因。

第五，水土流失日益严重。随着城镇化进程的加快和各类经济开发区的建立，许多耕地不断被占用，长春市人均耕地正在逐年递减。由于农业长期耕作，水土流失加大，加上连年化肥的大量使用，土壤有机质含量正在减少，致使土壤结构变差，土地退化速度加快，土质板结化严重。部分草场超负荷放牧，土地沙化、盐碱化速度加快，产草量逐年下降，已经出现退化现象。

第六，一些企业生产的产品中技术含量低、附加值低的资源性产品比重很大，污染严重。长期以来，一些企业生产的产品在市场上缺乏竞争力，使企业无力摆脱在市场交易中的被动局面，其生产方式将进一步使生态环境资源恶化，严重影响到环境和经济的可持续发展。

生态环境的质量，不仅会对建设美丽长春产生全局性和长远性的影响，而且会对周边环境和发展产生重大影响。所以，良好的生态环境，不仅是长春市建设生态文明，促进可持续发展的客观要求，也是我国可持续发展的客观要求。目前，长春市在加强生态环境建设方面的任务极其繁重。世界上一些发达国家的经验和教训昭示我们，人类文明的每一步发展和演变，都与自然生态系统的变化息息相关，与其所依傍的环境状况密不可分。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。人类的发展和延续，与生态环境密切相关。由于长春市生态环境问题涉及范围广、问题多、难度大，加强长春生态环境的治理，维护广大人民群众的生存与健康，已经刻不容缓。

二、加强法治建设对促进长春市生态文明建设的重要意义

长春市要落实科学发展观，实现以人为本、全面协调可持续发展，必须加强生态文明建设，改善生态环境，以提高人民生活质量，促进社会和谐发展。对于发展中出现的破坏生态环境问题，需要我们认真对待和研究。主要是如何使广大群众对生态环境的知情权、生态环境建设的参与权以及对环境破坏行为的检举权和监督权落到实处。从根本上说，加强法治建设，对推动长春市生态文明建设具有重要的意义。

第一，加强法治建设是生态文明与物质文明协调发展的重要保证。建设生态文明是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而法律调整是生态文明建设的基础手段。健全的生态法律制度，既是生态文明的标志，也是生态保护的屏障，它不仅为环境管理和环境监督提供了法律依据，也为人民享受环境权利、履行环境义务提供了法律准则。因此法治的作用就在于用刚性的制度约束人的行为，建立从源头上解决生态问题的法律体制，以制度调动各地方、各行业进行生态建设的积极性，遏制污染环境、破坏生态的冲动性，用长效机制从根本上克服“守法成本高、违法成本低”的社会现象，从而真正保护和改善生态环境。

人类社会的发展实践证明，如果生态系统不能持续提供资源能源，物质文明的持续发展就会失去载体和基础，进而整个人类文明都会受到威胁。我们只有运用法治的手段，规范资源的合理开发利用，促进可持续发展，才能使生态环境为经济发展提供源源不断的资源，才能使生态文明和物质文明协调发展。

第二，加强法治建设是重新认识人与自然和谐关系的前提。生态文明要求人类重新认识人与自然的关系，社会要发展，必须与自然相和谐，只有这样，才能推动经济社会全面协调可持续发展，要想推动经济社会全面协调可持续发展，离不开法治保障。法治是和谐社会的保证，如果没有法治，必然会导致社会的无序，社会也不会和谐发展。生态和谐作为和谐社会的基石，要求我们保护生态环境，使生态环境能够提供给人类可持续发展的生存空间，减少人类对生态环境的消极影响。实现人类与生态的和谐，就需要一系列保护生态环境和谐的法律、法规来规范和约束人们的行为方式，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。

从和谐社会价值取向来看，和谐社会是一个“民主法治、公平正义、安定有序”的社会，是人与自然和谐相处、高度一致和紧密关联的社会。建设长春市的生态文明就要求我们尊重自然，在利用自然同时，要保护自然的和谐，使人与自然和谐相处。因此，加强长春市法治建设，是重新认识人与自然和谐关系的前提，这也充分体现了现代和谐社会的价值理念。

第三，加强法治建设是保证人及其社会合理发展要求的基础。在当今中国社会，社会生产力的高度发展，带给人们生活质量的提高，但却过度消耗了资源，致使环境严重污染；加上人口剧增、城镇化的加快，生态环境破坏日益突显，生态环境问题成为我国关注的一个大问题。水资源大量减少，有些河流甚至枯竭，导致荒漠化面积的不断扩大。江河湖海等水域的污染、使有些物种毁灭，直接威胁着人类在地球上的生存和发展。生态环境的恶化不仅会破坏人们的生存条件，甚至会导致人类文明的消亡。人们过度索取，不惜破坏自然生态环境的做法，实质是一种利益冲突造成的，而法治正是通过调整利益冲突、调整各种社会关系，从而解决社会矛盾、促进社会的和谐发展。人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。法律作为主要社会管理形式，能较好地处理各种社会关系，调整各种社会利益，解决纷繁复杂的社会矛盾，因此，加强法治建设，是保证人及其社会合理发展的基础。

三、开展法治宣传教育，树立科学环境观

生态文明的建设，观念要先行。建设生态文明的核心是人与自然和谐相处，生态环境的好坏关系到每一个人的切身利益，因此，保护环境，加强生态文明建设是我们各民族人民共同的事业，应该调动一切积极因素，动员全社会力量共同参与。目前，我国公众的环境意识和知识还都处于较低的水平，环境道德意识较弱，据《国家环境保护总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告》显示，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求；在人与自然的关系上，有三人之一的人持模糊认识，有33.9%的人认为应该征服自然来谋求幸福。如果广大公众法制观念淡薄，没有树立科学的环境观，没有认清人与自然的关系，对生态环境的保护漠不关心，甚至为了个人利益可以不惜牺牲环境和生态平衡，那么长春市的生态文明建设就难以取得成绩。因此，开展法制宣传教育，引导公众树立生态文明意识和科学的环境观尤为必要。具体说来，应从下面几个方面来考虑。

第一，树立人改造自然的生态自然观。人在自然环境中生存，在开发自然、利用自然、索取自然的同时，要按自然规律办事，保护自然、补偿自然、与自然和谐相处，以保护整体生态系统，不能逾越自然所能承受的范围。生态系统是一个由相互依赖的各部分组成的共同体，人是自然界的一部分，生存与发展依赖于自然界。人和大自然只有和谐相处，才能使生态共同进化，协调发展。人与自然之间的协调与否，实质上是人与人的问题、人与社会的问题。只有加强法治建设，才能解决人与自然协调和谐相处的问题。

第二，树立人改造自然的生态伦理观。确立和遵循生态伦理学的价值观念、道德原则和行为规范，有利于建设生态文明，促进生产方式和生活方式的转变，建设资源节约型社会，增强可持续发展能力。生态伦理观是生态文明的重要观念，确立生态伦理观念，实践生态伦理原则和规范，形成良好的生态伦理道德，对于建设生态文明具有重要的意义。为了使人类的生态环境在良性有序中发展，从长远考虑，人们在谋求物质利益时必须有所节制，不能为了眼前利益，而破坏生态平衡，这就需要社会主义法治限制或控制、约束某些行为。

第三，树立人改造自然的生态安全观。生态安全是人类生存环境或人类生态条件的一种状态。十余年来，我国经济持续高速增长（年增长率在7%—9%之间），一些人为此而感到骄傲。孰不知，我国经济增长很大程度上是以牺牲环境、破坏生态为代价的。不断出现的自然灾难，一次次向人们敲响警钟，预示着人与自然的矛盾加剧。人们在征服与改造自然的过程中，应该以不造成生态破坏与环境污染为限，保持健康的生态系统是稳定和可持续发展的重要保障。我们必须树立人改造自然的生态安全观，树立全社会的生态文明观，确立履行维护生态安全的责任和义务，运用法治的力量，共同保护和建设我们赖以生存的地球。

第四，树立人与自然和谐相处的生态发展观。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。我们在发展过程中，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，树立人与自然和谐相处的生态发展观，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的生产和生活方式，形成促进生态建设、维护生态安全的良性运转机制，科学发展，持续发展。

我们要多形式、多方位、多层次宣传环境保护知识，并使人类与生态和谐的普法教育制度化、法律化，使公众知法、懂法、守法，增强法制观念，自觉维护法律的权威和尊严。弘扬环境文化，倡导生态文明，开展经常性的全民环保科普宣传，强化青少年环境基础教育，使公众形成科学的环境观，纠正人们以自然界主人自居，把对自然界的破坏性改造当作人类战胜自然的成果与标志的错误观念，认识到人类不过是地球生态系统中的一个富有智慧和知识的普通成员，是自然界的一部分，认识到人与生态环境之间相互影响、相互制约的关系，强化经济效益、社会效益和生态效益相统一的效益意识，强化环境就是资源、环境就是资本，破坏环境就是破坏生产力，保护环境就是发展生产力的环保意识，从而提高公众保护环境的自觉性，使生态文明观念成为长春市民共同的价值观念和自觉行动，营造出上下共建生态文明的良好氛围。只要我们把资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持在发展中保护生态，推动绿色发展、循环发展、低碳发展，生态环境恶化的速度就能得到延缓，生态环境就能逐步达到和谐。

四、长春生态文明建设的法治保障

第一，加强地方立法工作。地方生态环境立法既是将建设生态文明，加强环境资源保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家有关法律、法规和管理本地生态环境资源保护事务的重要保证。在生态环境的保护和建设方面，长春市政府相继制定了有关发展推进生态文明建设的实施意见和一些管理条例，但仍有许多不完善的地方。因此，必须在确保国家确立的环境资源法律法规能在长春市得到有效实施的前提下，形成长春市完善的地方生态环境立法体系，促进生态文明建设。生态环境中的利益冲突是生态环境保护不力的症结所在，需要我们在立法中建立科学规范的利益平衡制度，以调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性。如制定重污染天气限制制度，授权政府可以采取强制应急措施，其中包括责令排污单位停产、部分停产，对于拒绝的，可以处以一定数量的罚款；责令部分机动车停驶的措施；禁止在城镇地区的公共场所露天烧烤；严格的汽车尾气检查制度等。要建立联防联控机制，将保护生态的措施法制化、制度化。

第二，规范行政执法行为。制定良好的法律如果得不到良好的实施，也无法取得预期的效果，实现立法的目的。作为生态环境法律实施者之一的行政机关及其工作人员执法能力和水平的高低直接影响着长春市生态文明建设的进展。由于长春的生态保护在执法上较薄弱，生态环境的严重破坏需要加大执法力度，严惩破坏行为。同时生态环境执法需要具有一定专业知识的人员，培养专业的执法队伍，使执法人员采用科学文明的执法手段，合法、合理、公正地行使执法权，注意克服生态环境执法中的随意性，尽量避免出现滥用自由裁量权的现象。要切实做到依程序执法，实行严格的告知制度，保障行政相对人的陈述和申辩权。

第三，积极司法介入。生态环境的保护除了需要完善的立法、规范的行政执法外，充分运用法律武器进行司法救济非常重要。但长期以来司法手段因各种原因在环境纠纷尤其是公益环境诉讼中介入不足，环境诉讼案件并没有因环境纠纷的急剧增长而出现相应的增长态势，环境犯罪难以被依法有效追究，环境污染受害者的合法权益也因此无法得到有效保护。

针对环保案件的出现，长春市中级人民法院应设立环境保护审判庭，是与刑事、民事、行政等专门审判庭并列的内设机构，承担辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环保公益诉讼等涉及环保的一、二审刑事、民事、行政案件，判决生效后的相关执行工作，以及法制宣传、提出环保整改司法建议等职能。这种做法可以扩大司法服务的功能，有助于正确界定在环境违法事件上的罪与非罪问题，区分民事与刑事的界限，也可以保证行政诉讼案件的准确审理与执行，加大执法的力度。

第四，强化社会监督。我国生态环境的保护和建设实行政府主导型，权力相对集中，行政部门有较大的自由裁量权，所以强化社会监督非常重要。2003年9月1日开始施行的《环境影响评价法》规定政府机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划草案报送审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。这是将中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策。但存在的问题是虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定，但是对“参与”的条件、程序、方式都缺少明确具体的规定。因此，长春市应以科学发展观为指导，以改善生态环境质量和保障生态环境安全为目标，以环境保护法律法规和《全国生态环境保护纲要》为依据，突出生态环境监察重点，强化环境执法，完善环境监察体制，建立健全生态环境监察工作的长效机制，着力查处破坏生态环境的违法行为，切实保护和改善生态环境。更为重要的是，长春市有必要通过制定具体法规制度，明确公众参与环境监督的条件、程序、方式等，使公众真正参与到直接涉及公众环境权益的环境决策中来。

总而言之，和谐社会是法治的社会，也是生态文明的社会。生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。生态文明建设与法律治理密不可分，法治建设是实现生态文明建设的保障条件。人类目前所面临的生态环境危机是由人类在特定制度框架下进行的社会活动引起的。有什么样的法律制度，就有什么样的物质生产和人口生产，也就有什么样的环境影响。因此，法治建设直接影响到生态文明建设的水平。我们必须加大法律治理，使人民在良好生态环境中生产、生活，实现人与自然和谐相处和经济社会永续发展，努力建设美丽中国，美丽长春。