我国政府信用建设问题探析

李 鹏，李佳芮

（中共长春市委党校 公共管理教研部， 吉林 长春 130012）

党的十八大报告提出，要“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”同时强调要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”十八大报告对政府公信力以及社会诚信的相关论述，体现了政府信用建设在当前以及今后一个相当长的时期在我国政治生活、政府转型以及社会生活中的重要作用。

一、我国政府信用建设的外部环境

当前，我国正处于变革时代，科技日新月异，思想多元，社会风险加剧。这些变化改变了政府信用建设的外部环境，对政府信用建设提出了新的更高的要求。

第一，政府信用建设要适应网络时代的舆论生态环境。

公众认知政府信用需要通过一定的载体，即网络时代的舆论生态环境，由于网络技术的迅猛发展，互联网深刻地改变着传统的舆论生态，变革时代的舆论生态环境较之以往在互动性、实效性、参与性、直观性、复杂性等方面更强，公众认识政府行为的立场、角度、态度、方式都会出现与以往不同的变化，这就要求政府在运转过程中要不断提升行政的透明度与行政效率，善于运用现代公关理念处理公共关系问题。因此，政府对舆论生态环境的适应能力对于公众准确、全面、真实地认识政府信用具有重要的影响。

第二，政府信用建设要适应公民社会的治理模式要求。

在公民社会博兴的时代背景下，公民的参与意识与参与热情前所未有地高涨，公民希望更多地参与到政府治理活动当中，而缺乏有效参与性制度供给的行政运转体制必然无法满足公众的参与需求，阻碍公众对政府信用的正确认识与了解。因此，政府要积极回应公众参与治理的需求，加大制度供给的力度，扫除公众信任政府的障碍，提升政府的信用水平。

第三，政府信用建设要适应风险社会对政府治理能力提出的挑战。

政府信用的提升与建设和政府信用的毁坏与丧失是不成正比的，因此，在风险社会背景下，政府维系已有信用资源，提升信用水平的难度是相当之大的，可能一次突发事件应对的不力就会招致公众的不满，引发公众对政府的不信任。所以，政府在变革时代背景下要不断提升自身的执行能力与应对能力，不断满足公众的需求，提升自身信用水平。

二、制约我国政府信用建设的因素分析

政府信用与公众信任是政府公信力这枚硬币的两面，既相互联系又相互区别，既互相独立又不可分割，政府需要通过自身的信用获取公众的信任，政府的信用需要通过公众信任这一动态过程来实现。审视目前我国政府信用建设的实际情况，从变革时代的背景分析制约我国政府信用建设的因素，主要存在以下五个方面的问题。

第一，政府的自利性。

潜在的利益最大化是驱动官僚做出使自身受益行为的最初动因，一旦缺乏了外在的体制约束，一个政府的经济理性就会大于其公共理性，这个时候的政府就异化为自利的政府，一方面是政府组织的自利，另一方面是政府工作人员的自利。

政府工作人员的自利性是指政府工作人员为个人私利而将所拥有的公共权力异化为为自己牟利的工具的行为。

公权力使用的利益化必然导致政府权利运行效率与效益大打折扣，当政府以及公职人员的行为偏离了公共性的轨道时，公权力就成了损害社会公平正义的最大障碍，公权力行政主体的政府与公职人员就丧失了其存在的合法性与合理性，就会导致政府信用的下降。因此，政府的自利性已经成为制约政府信用建设的重要原因。

第二，政策执行不力。

政策是各级政府为了解决实际存在的当前或长远的问题，经过长期反复的调研、酝酿以及多方的意见征求而出台的相关措施，因此，公众给予各项政策的关注与期许度是很高的。但是，从实际来看，政府政策执行不力的现象却普遍存在，具体表现为政策难以落实与政策执行的异化（走样）。

政策执行不力对政府信用建设的制约有其特殊的一面，其影响有时是增量的，即前期政策执行不力行为对政府信用的影响是后期的政策执行不力行为所导致的政府信用危机的基础。政府的权威性与有效性是政府信用赖以存在的基础，政策的难以落实与执行的异化会不断侵蚀政府的权威性，动摇政府执政的基础；同时，政策执行的不力会导致公众逐渐丧失对政府承诺的信赖，严重损害政府在公众心目中的形象。

第三，政府透明度低。

政府的运行一向给公众以神秘感，不透明的政府更会给公众以无限的遐想。当今时代，公众的权利意识不断上升，公众要求政府保证他们的知情权，希望及时、有效地了解政府的相关情况，但是，政府现有的透明程度很难满足公众的要求，导致了公众对政府信用的质疑。

目前我国政府透明度低主要表现在两个方面。一个方面是政府信息公开程度低。据上海财经大学公共政策研究中心课题组调查完成的2010中国省级行政机关透明度排行榜显示，北京行政机关的透明度在31个省份中位居第三位，福建和宁夏分列前两位。其中，福建得分在百分制中也只有16.57分。据悉，该调查就我国大陆地区的31个省份的341个部门的2007年省级行政收支及相关信息的透明度进行了评估。调查显示，在给予正式答复的109个部门中，只有18个部门主动公开部分信息。[1]另一方面是公众参与相关决策的程度低。目前我国还没有建立起重大决策的公众参与机制，重大决策的出台过程公众并不了解。然而，当今社会公众的参与意识正在不断增强，如果某项决策给公众的利益带来损害，那么因为公众并没有参与到政策的制定当中去，公众就会对决策的制定过程产生质疑，进而引发其对政府信用的质疑，导致政府信用的下降。

第四，官员个体行为失范严重。

受我国传统文化影响，在政府信用的视角下考量官员的行为，往往会将官员个体行为赋予重要的符号功能，也可以成为标杆功能。公众在政府透明度较低的背景下，习惯于通过官员的个体行为评判政府的信用水平。当官员个体行为是廉洁、诚信、公平、负责时，就会认为官员的个体行为是善的，公众就会对政府的信用有较高的认可。反之，当官员的个体行为出现腐败、欺骗、不公平、不负责任、不道德时，公众就会认为这些行为是不善的，就会降低对政府信用的认可程度，进而导致政府信用的下降。

第五，政府应急管理能力不强。

从2003年对非典疫情的应对开始，我国的应急管理建设取得了较大的成绩，我国政府应对突发事件能力有了很大提升。但是，与发达国家和我国实际需要相比，我们在应急预案设置、突发事件应对、社会预警体系建设、应急硬件设施的科技含量与资金投入、应急专业人才队伍的培训与建设方面、在应急时公共关系的维护与沟通等方面都存在较大差距。

现在不怕周找碴子了。如果说他杀之灭口，他也理直气壮：不过是些学生，不像特务还可以留着慢慢地逼供，榨取情报。拖下去，外间知道的人多了，讲起来又是爱国的大学生暗杀汉奸，影响不好。

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，是目前学术界对突发事件的基本分类。突发事件是风险爆发的导火索，这种时候，政府在应对整个事件中的所有行为都会不断地被聚焦、放大，加之事件本身的紧迫性与复杂性，一旦政府在处置过程中出现纰漏或应对不得当就会引发公众对政府强烈质疑和不满，甚至激化公众与政府间的对立情绪，继而引发大规模群体性事件。

三、加强我国政府信用建设的对策建议

第一，要进一步树立依法治国的理念。

法律是政府行政的基本规范，是政府活动展开的依据，是规范政府行为的底线。政府只有在法律的框架内运转才能保证政府的诚信，一旦政府的行为超出法律的框架，政府的诚信就根本无法保证。同时，政府的依法行政水平也是公众判断政府信用的重要指标，公众只有在认识到政府的行为符合法律规范时才认为政府是有信用的。

政府树立法制理念，首先就要培养政府对法的敬畏感，要自觉遵守各项法律、法规，深刻理解法的精神，用行动来践行法制的理念。

第二，要进一步加强服务型政府建设。

服务型政府是今天中国政府转型的目标，一个只知管理不懂服务的政府是不符合当今社会发展潮流的。服务型政府中人本、亲民、服务的理念对于提高公民对政府信用的认识，树立政府的良好形象具有重要意义。

政府要有人本执政意识。人本的执政意识要求政府及工作人员要重视人的力量，要保证行政对象的尊严，要在工作中最大限度地发挥人的作用。

政府要有亲民的意识。亲民的意识要求政府及工作人员要明确政府与公众的鱼水关系，努力做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。

政府要树立服务理念。服务意识要求政府要切实转变行政理念，把管理的行政理念向治理转变，认清政府地角色，使政府真正从管理型转变为治理型政府。

第三，要不断加强透明政府建设。

透明政府建设是提升政府信用，提高政府公信力的基础。目前，我国加强透明政府建设的重点体现在以下几个方面。

一是要要提高政府部门的透明意识。政府部门和人员要树立公开、平等的透明意识，要认识到透明政府对于政府自身建设的重要意义，要在平时的工作中自觉地践行透明的准则，要把透明的意识内化为政府工作人员的价值理念。树立透明意识要求政府工作人员自觉接受人民群众的监督，要配合相关部门、新闻媒体的工作。

二是要要加强相关法律、法规建设。目前，我国在透明政府建设方面的法律依据主要是2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例充分保障了公民对于政府信息的知情权、参与权和监督权，推动了我国透明政府建设的步伐，并为透明政府建设奠定了法律的依据。但该条例在一些条款的规定上还有许多模糊、不完善的地方。如国家安全、公共安全、国家秘密、商业秘密等都是很含糊的词，实践中容易遇到难题，保密的范围也应明晰化。另外，对政府信息公开的救济制度也应更加详细，尤其是触及政府与民众的根本关系，必须确保其得到公正的辩护机会，以切实保障公民的知情权。[2]

三是要要不断提升政府网络时代的信息沟通能力。互联网时代为政府打造透明型执政模式带来了前所未有的机遇与挑战。一方面，网络时代背景下，社会与公众可以十分便利地获取政府行为、官员个体行为的相关信息，这为透明型政府的打造提供了技术上的支持。另一方面，网络时代背景下，公众对政府行为信息获取的渴望与关注也远远超过以往任何时代。因此，政府在打造透明型政府的过程中，要善于利用互联网技术的优势，通过电子政务的建设推动政府相关信息的进一步公开，同时，要紧跟时代步伐，利用微博等新媒体技术更好地发出政府的声音，加强与公众的沟通，提升政府的透明水平。

第四，要不断加强行政问责体系建设。

行政问责是目前我国问责体制中最为重要、最为有效、最为核心、最为普遍的问责方式。行政问责的优势在于，问责的主体处于行政体制内，熟悉相关部门、人员的工作内容、工作流程以及工作特点，便于在问题出现时，及时、准确地掌握问责的依据及尺度，快速有效地做出问责的决定。

加强问责体制建设，要严格依照相关法律、法规进行问责。行政问责要严格依照《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等条例进行问责。加强问责体制建设，还要以《中华人民共和国审计法》为依据，突出审计在问责中的作用。首先要加强审计部门的独立性，减少其他部门、人员对审计工作的干扰，提高审计工作的时效性。同时要扩大现有审计工作的内容，将政府相关部门及人员的绩效纳入到审计体系中来，使行政问责的依据性、科学性更强。加强问责体制建设，更要突出监察部门在问责中的作用。监察部门在问责体系中具有独特的职能优势。要进一步明确监察部门的相关权限，提高监察部门的工作能力，通过执法能力的提升，促进问责体制不断完善。

[1]行政机关不透明下的阳光政府之殇[EB/OL].http://news.163.com/10/0618/08/69EQI88800012Q9L.html.2013-02-06.

[2]王庆.绩效考核视野下的透明政府建设问题研究[D].吉林大学，2009.