误区、雷区和启示：谈我国公共领域绩效问责问题

艾丽娟，和韵巧

2012年6月20日，上海地铁第二运营有限公司在其官方微博上对穿着较为暴露的女性点评道“乘坐地铁穿成这样不被骚扰才怪”，引发一些网民质疑。此后，各方围绕地铁“性骚扰”的责任问题争论不休，到底应该归咎于谁并没有一致答案。但是，对于地铁运营方把频现“性骚扰”事件的责任完全归咎于女性受害者这一行为，绝大多数持否定观点。由“上海地铁事件”不得不让我们重新审视我国公共领域绩效问责问题，同时也让我们重新思考公共领域尤其是政府部门绩效问责的出路以及如何才能做到理性问责的问题。

绩效问责是绩效管理的重要环节，它是指依据绩效指标体系，对政府机关及其公务人员的一切行为和后果进行追究责任。[1]目前我国绩效问责存在一系列的误区和雷区，笔者认为这主要源于绩效的多因性。多因性指的是绩效结果受主客观等多种因素影响，[2]正如Einhorn和Hogarth(1983)提出的绩效公式 p=f(s、i、o、e)(Performance-绩效，Skill-技能，Inactivation-激励，Occasion-机会，Environment-环境，f-上述各因素之间的函数关系),即绩效是技能、激励、机会与环境四变量的函数。导致绩效不佳的因素有多种，究竟是哪个变量所致？答案很难明确，这也正是公共领域绩效问责归因问题、绩效问责问题的难处所在。

一、公共领域绩效问责误区

公共领域范围较广，绩效问责的责任主体更为复杂，相关责任人涉及社会公共领域中的集体和个人。问责常常会出现各种各样的误区，常见的有向下问责、向受害者问责、向身边的人问责、向前任问责、向死去的人问责、向不可抗力问责、向敌人问责等。

误区一，向下问责。受传统的等级制度和权力体制的影响，问责更多的是向下级、底层的官员，出现“捡软柿子捏”的局面。官僚等级制度的影响下，下级听命于上级并对上级负责，上级拥有绝对不可侵犯的权力。一旦出现问题，那也是下属办事不力的结果，上级很难得到应有的问责，形成“收权收力放责”的局面。胶济铁路“428”特大事故就是一个典型的例子。“428”特大事故发生后问责机制启动，济南铁路局负责人被免职。但舆论质疑：问责到此就够了吗？铁路接二连三发生重大事故，难道仅是一个地区铁路负责人的责任？是否与更高层面的决策失误有关系？

误区二，向受害人问责。上海地铁事件是一个典型的向受害者问责的案例。在公共事件中，受害者应该受到保护，其缺失的权利也应该得以补偿。但是，公共领域的事件牵扯道德、法律、文化等多方面的因素，受害人的权利并不能真正地得到保障，甚至还会出现“可怜之人必有可恨之处”的问责误区。

误区三，向身边人问责。出于对自身利益的考虑，人们往往很不愿意或者很难主动承担责任。即使出现问题，更多的是希望把责任转嫁给别人，需找“替罪羊”，而身边亲近的人就是很好的选择。“红颜祸水”的思维定式流传已久，至今仍在。众所周知，杨贵妃是唐玄宗李隆基的宠妃。天宝十五年安禄山起兵造反，沉迷于酒色歌舞之中的唐玄宗仓皇逃离长安，途经马嵬坡，一些将士认为造成动乱局面的罪魁祸首是杨贵妃，并要求皇帝赐死贵妃。[3]把国家灭亡的所有的责任都推给一个手无缚鸡之力的女人，难免让人质疑。安史之乱与杨贵妃无关，实际上她成了唐玄宗的替罪羔羊。某领导干部在讲话时也曾强调，“要管好家属，不要后院起火”。

误区四，向前任问责。美国某前总统卸任的时候，给后任留下一个“锦囊”，上书：“遇到解决不了的困难时，将责任推给前任，狠狠骂一顿以后，再着手解决。”向前任问责成了很多新上任的官员逃避问责的方式。在现实公共领域里这样的例子很多，如广东河源市东源县是广东省16个扶贫开发重点县之一，有该县群众近日举报，数年前以公益事业用地名义征收的1200余亩土地上，却建起国家禁止的独栋别墅群，别墅最高售价6000万元。而这些别墅居然有规划部门的公章“放行”。[4]东源县有关部门证实“提前”出让土地涉嫌违法，同时也解释道那是前任县领导干的事，已受纪检部门警告处分。

误区五，向死去的人问责。死去的人不能再做自我辩解，因此把责任推给死人可以将责任“大事化小，小事化了”。比如说教育问题，现在“出国热”，学习“洋文化”的风气流行。很多人在质疑中国的教育，并将中国教育相对落后的责任归咎于孔夫子。儒家的教育适合封建社会的发展，在当时历史条件下并没有过错。而现在将中国教育的滞后原因和责任还是归责于已经死去的孔子的话，未免有些牵强了。

误区六，向不可抗力问责。绩效结果的影响因素有很多，有些是可以改变的，有些是不可以改变的。而这些不可改变的往往成为推卸责任的因素选择，即向不可抗力问责。中国的经济为什么赶不上美国等西方发达国家，为什么中国发展速度相对过长过慢，有人说是因为地太少、人太多，还有人认为是历史遗留的包袱太重，有的人甚至认为是自然灾害的原因。但是，这些都是人类无法改变的事实。如果将责任归咎于这些不可抗力，那么问责也将只是一种形式罢了。

误区七，向敌人问责。“向敌人问责，拿敌人开刀”的事例在历史和现代生活中也是随处可见的。当年台湾“二二八”事件，国民党政府一句话回应，将事件定性为共产党挑起的战争。时至今日，一些人始终认为导致中国在一定时期内落后的根源在于美帝国主义列强的侵略。

二、公共领域绩效问责雷区

雷区往往是人们不敢触碰的。在公共领域的现实生活中，绩效问责不仅存在着一些误区，还有一些雷区。

雷区一，向上级问责。向下级问责容易，向上级问责却是一个雷区。在公共领域的现实生活中，受到等级观念、权力威慑等多种原因的影响，向上级问责很难得以有效实行。崇祯皇帝朱由检是一位历史上有名的亡国之君，曾留下遗言：“朕自登基十七年，逆贼直逼京师，虽朕薄德貎恭，上干天咎，然皆诸臣之误朕也。”[5]他把国家覆亡的责任归结为臣子的误导。2008年，原吉林省人大常委会副主任米凤君因涉嫌违法乱纪被双规。[6]一个贪官的落马值得欣慰，更值得反思：为何一只被民间喊打的“米老鼠”近十年来却没“人”敢打？在众多的公共事件中，我们看到了很多领导干部被撤职查办，但是也会发现大多被揪出来问责的领导干部称号前面总是多一个“副”字或者是直接执行的基层人员。

雷区二，向价值和目标问责。价值是内在的，属于意识层面，人们的很多行为会受到价值观念的影响。目标是人们对于未来的期望，设定于人们行为活动之前。无论是价值观念还是目标体系往往都是很难改变的。因为价值观涉及伦理核心，而目标往往是人们行动的指引，否定原有的价值观念和目标体系要比否定制度难得多、也危险得多。

三、启示：制度、技术、人员素质的理性问责与深度追究

绩效问责作为行政问责的一种，又与传统行政问责有所差别。传统的行政问责关注的是过失或错误，而绩效问责更多的是关注官员的政绩，即使“无过”也不能当做是逃避责任的借口。[7]绩效问责有利于促进公共组织及其成员更好地履行公共责任，但目前在政府的绩效问责制的构建过程中仍然存在着一系列的误区和雷区，这些会误导人们做出错误的判断和行为，不能有效地解决问题，也不能真正地提升公共部门绩效。那么，绩效问责制的出路何在呢？如何才能做到理性问责？

公共领域相对复杂，会出现各种各样错综复杂的问题，公共问题难处亦在于此。在古老东方文明孕育下的中国曾经有过辉煌的历史成就，然而在工业革命为西方带来文明曙光的同时却日益没落了。不得不承认，技术的进步是最主要的原因之一，但是技术进步和技术变迁绝对不是造成中国落后的唯一原因。有人将中国的很多问题，如贫富差距、失业、环境恶化等归因于中国的人口过多以至于人均资源量不足和人口素质低下。这存在一定的道理，公共领域的一些现实问题的确与技术、教育、人口有莫大的关系，但是过分夸大由于技术落后、教育水平低下、人口过多这些因素作用的做法是不正确的，很容易走进公共绩效问责的误区中，因此公共领域的绩效问责要对制度、技术、人员素质等因素进行理性问责，要明确影响绩效的相关因素。

同样，在公共部门中最为核心的就是政府部门。公务员的绩效问题一致都是社会各界讨论的热点问题。对于公务员效率低下原因的分析，学术界众说纷纭。我们可以将公务员效率低下的原因一部分归结于公务员素质低下、管理技术尚不发达。但是我们在理性分析的同时还要进行深度追究。随着新公共管理和信息化时代的高速发展，移动电子政务逐渐被各个国家所采纳，成为促进政府改革的技术手段，在一定程度上提高了行政效率。但是，公务员效率低下的问题依然存在。原因何在？移动电子政务的发展改变了原有的组织结构和传统的公务员工作方式，而对公务员绩效的管理依然采用原有的评价模式和考评机制，正是这一深层次矛盾的存在才使得公务员的绩效管理达不到应有的激励效果，不能提高其工作效率。解决的办法就是改变原有的绩效管理模式，并从制度上加以规范。

另外，绩效问责要“善于问责、勇于问责”。上文提到了目前在观念上对于绩效问责，我们存在很多的误区和雷区。误区是不善问责的表现，而雷区往往束缚人们的行动，使人们不敢问责。在绩效问责中，我们要始终贯彻“善于问责和勇于问责的原则”，找出绩效不佳的最根本原因。敢于问责的同时也要求各级领导干部，尤其是高层领导干部勇于从自我做起，正视自己在工作中的不足，批评与自我批评相结合，避免陷入问责误区。

最后，绩效问责不仅要“问责”，还要从制度层面加以规范和约束。由于绩效成果的测评具有事后性，导致绩效问责难以发挥及时的“纠错”功能。而公共领域中必须要对突发性的经济、社会问题进行有效“纠错”，这样具有滞后性的绩效问责实际上也只是亡羊补牢的作用。因此要避免问题的再次出现就要将绩效问责的结果真正地用到实处。

[1]罗宏鸣.绩效问责：政府公共行政视域中的新探索[J].产业与科技论坛，2008，(11)

[2]王银海.论我国国有企业人力资源绩效考核问题与对策[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2010，(3)

[3]蒙曼.杨贵妃之死的千古之谜[J].北京农业，2010，（5）

[4]新京报，2012-09-1

[5]梁希哲,王昊.励精图治的亡国之君——评崇祯帝的用人政策[J].吉林大学社会科学学报，1990，(4)

[6]李天宇.新版 2006十大“落马”官员[J].记者观察(下半月)，2007，（3）

[7]朱黄涛，毛晚春.政府问责方式的新发展：绩效问责制探析[J].理论观察，2009，（3）