论“垃圾围城”问题的法律治理研究

吴庆新

（晋江晋兴职业中专学校，福建 晋江 362200）

高速发展中的中国城市正在遭遇“垃圾围城”之痛。垃圾包围城市给城市生活带来的负面影响是多面的，其中垃圾污染危害在于侵占土地、堵塞江湖、有碍卫生、影响景观、危害健康等。

一、我国垃圾围城治理在现行法律中存在的问题

（一）垃圾收集分类回收中存在的法律问题

垃圾收集分类回收是垃圾处理的第一个环节。根据现行法规及规章，每个产生垃圾的主体都应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。我国早已制定了关于生活垃圾分类回收的法律法规，但并未详细规定具体实施办法，大多只提原则性要求。此外，在固体废物回收利用的立法方面尚存在不足。现行的关于城市生活垃圾处理的法规主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》，偏重于垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动，很少涉及垃圾的分类回收[1]。仅有的几条规定缺乏处理和制裁的具体规范，故无实际操作性。另外，一些城市虽然制定了有关垃圾分类回收的规范性文件，但并没有上升到立法高度。在城镇化蓝图下发展的中国，在垃圾与城市相伴相生的现象下，有关垃圾分类的立法已经严重落后于管理规范需求，完整的生活垃圾分类回收法律体系亟待建立。

（二）垃圾焚烧掩埋方面存在的法律问题

掩埋焚烧是垃圾处理的主要方式。法律在这方面虽然作出了一些具体规定，但并不完善。在垃圾焚烧掩埋方面存在的主要法律问题是：其一，法律在大方面规定了垃圾处理方式，但在许多方面仍存在着争议，需要明确规定哪些应该掩埋、哪些应该焚烧。这在目前的有关法律规定中还没有明确的规定。其二，执行过程中焚烧的部分可能出现二次污染。这在根本上没有解决垃圾污染问题。掩埋不合理所造成的二次污染也比比皆是。其三，在管理方面，目前垃圾焚烧掩埋产业化给垃圾处理行业带来了极大的发展空间。然而，垃圾处理同时也具有明显的非排他性特征，是一种公共产品，当我们采用产业化、市场化的方式来运作这个行业的时候，这种“公共性”决定了它只能实行一种准市场化的运作机制。它的市场化带有明显的行政要求，市场竞争是非完全、非充分的竞争。[1]如何协调市场化的经济利益追求与公共服务的社会效益追求，合理设定各方责任的分担和利益的划分，是垃圾处理产业化过程中需要认真研究的问题。

二、针对上述垃圾围城治理的法律问题的一些建议

（一）在垃圾分类方面

1.立单行法《垃圾分类回收法》

正所谓“他山之石，可以攻玉”，借鉴和吸取其他国家和地区垃圾分类回收的立法经验和教训来完善我国垃圾分类相关立法是非常必要的。西方国家，尤其是德国和日本，都有比较成熟和完善的垃圾分类回收立法，对垃圾的分类、回收、利用、管理、监督、技术、法律责任等加以全面细致的规定。例如日本的垃圾分类法一共运用了518条来说明垃圾分类。来到东京的许多外国人拿到的第一份文件就与垃圾有关。《资源与垃圾的分类及丢弃方法》是日本的垃圾分类法则。20世纪90年代，德国政府颁布了《包装条例》和《循环经济法》，以立法形式来解决垃圾分类处理问题[2]。这些已有的成熟技术与实践经验，是值得我国立法者好好借鉴的。当然我国的垃圾分类回收立法应该立足于我们的实践情况，选择适合我国的立法模式。

鉴于我国公民目前的垃圾分类回收意识还很淡薄，不适宜建立以强制性条款为主的垃圾分类回收立法形式，而应该采取以促进法为主、强制法为辅的立法形式。

例如国家可以颁布条款，指出公民有义务进行公共垃圾分类，对于那些参与垃圾回收的公民，国家给予鼓励。地方应该鼓励公民参加垃圾回收。对于那些不参与垃圾回收，而又乱扔垃圾的人予以警告乃至罚款。垃圾分类非常需要市民的支持和参与，设置处罚条款是为了执法时有法可依，罚款只是手段而不是目的。

但是，又不能太过重视软性条款，而忽视了硬性条款。没有硬性条款的支撑，软性条款就失去了法律强制性的作用。软性条款需要硬性条款的辅助才能达到其立法目的，所以在垃圾分类回收立法中强制性条款是不可或缺的。通过这两种立法形式的有机结合，我国垃圾分类回收工作才能健康、稳步发展。

2.修改相关法律，使其更具有操作性

现行的许多法律法规都以倡导为主，没有法律规范，无法为社会主体提供行为模式。因此制定明确权利和义务的法律规范，才可保证法律的执行力，如制定城市生活垃圾分类的实施细则和各种配套法规。如果相关配套的法律能在此方面详细地列出规章的话，垃圾处理就变得有法可依，而不是目前这样知道要做却不知道如何去做。只有把法律规范得更具体，更具有操作性，人们才会更明白地去遵守，才能让法律真正地发挥规范人们行为的效用，让垃圾分类有章可循、有法可依。

3.完善地方立法

国家层面立了法，但在执行方面靠的是地方政府的实际操作。所以地方单位应该在实行《垃圾分类法》的同时，制定相关行政法规。例如对单位和个人不按规定分类投放、分类收集、分类运输和分类处置城市生活垃圾等行为设定罚则。如《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》作出的硬性规定：“不按规定分类投放城市生活垃圾的，责令整改，拒不改正的，对个人处以每次50元罚款，对单位处以每立方米500元罚款。”[3]

可以看出广州政府在国家未颁布完善的《垃圾分类回收法》之前，先行提出了对垃圾乱分类的处罚条例，是真正尊重法律的体现。同时建议对企业和居民的立法要分开规范，便于不同类型行为主体对照不同行为模式，因为居民生活垃圾和企业工业垃圾处理和回收用途、方式有较大区别。

（二）在垃圾焚烧掩埋方面

1.掩埋焚烧方面的法律完善

现代生活方式制造的垃圾种类越来越多。在外国，“垃圾是放错了地方的能源”。因为技术和材料的问题，垃圾回收利用方式不同。对于不能回收的垃圾，大部分都需要掩埋焚烧。所以完善终端处理的垃圾掩埋焚烧法律十分必要。我们可以对哪些垃圾应该掩埋、哪些应该焚烧进行规范整治，借鉴国外的经验，实行拿来主义。

首先在针对哪类垃圾应该怎么样处理上，我们可以借鉴外国的一些经验。众所周知，德国在垃圾处理方面处于世界领先水平，对国内的垃圾处理应该有参考价值。对于垃圾填埋，欧盟以及德国制定了非常严格的规定。例如欧盟的“填埋规章”和德国的“填埋条例”就严格规定了做填埋处理的垃圾中，可自然分解的有机物含量必须控制在有限的范围内。事实上，根据德国相关填埋法律，不稳定的有机垃圾或者混合垃圾不允许填埋。我们可以对填埋垃圾范围进行控制，防止二次污染。可以把国外垃圾掩埋焚烧厂的选址规范之类的条例引进到我国特定的地区。例如根据荷兰环境保护部2003年制定的《能源生产中的环保规定》，垃圾焚烧设施所生产的能源属于可再生能源，国家将为其提供资助。具体资助金额按焚烧设施生产效率有所差别，效率为22%的资助金额是0.14欧分/千瓦时，效率为30%或以上的资助金额是1.79欧分/千瓦时，这也是中国可以借鉴的奖励机制。

垃圾可以成为物质和能源的第二大来源，这离不开技术的提升。在“绿色中国梦”清洁能源的发展方式受到推崇的今天，国家应该鼓励焚烧技术的提高，颁发鼓励垃圾焚烧技术发展的行政规范，用先进技术最大可能地减少污染。

2.防止二次污染方面的法律完善

对垃圾进行焚烧掩埋的目的是为了消灭垃圾，维护城市环境。如果掩埋焚烧垃圾之后，还导致污染，那其目的根本就没有达到。针对防止垃圾处理之后的二次污染，国家也必须出台相关政策。焚烧技术的不成熟，会导致焚烧效率不高，导致大部分的垃圾造成二次污染。所以对一些不达标的焚烧厂，国家应予以规范[4]。

可以针对垃圾焚烧厂达标与否设立等级，要焚烧此类垃圾，焚烧厂的硬件和软件就应该达到一定的级别。政府可以颁布有关划分垃圾焚烧的等级，让不达标的焚烧厂不能经营垃圾焚烧，有效地防治垃圾乱焚烧带来的污染。可以整合垃圾焚烧厂，把小规模的焚烧厂合并成一个具有相当规模的垃圾处理厂。

3.垃圾焚烧掩埋产业问题

垃圾处理产业和谐稳定发展，离不开政府的扶持。国家可以在税收政策中给予扶持，从事此方面业务的公司在缴纳税收方面可以享受优惠待遇。在垃圾处理厂承担焚烧掩埋垃圾责任的同时，给予部分的优惠，这样才能保证此行业的发展。企业发展了，技术就得到了提高，垃圾处理效率也可以得到提高。这样就可以从根本上解决城市垃圾治理问题。

（三）对公民进行环保知识教育，提升全民环保观念

建设资源节约型和环境友好型的现代化城市，应把全民环境教育纳入立法，提高公民的环境道德水平和环境资源意识。发挥新闻媒体、网络、学校、企事业单位组织宣传垃圾分类投放的重要作用，普及垃圾回收利用的价值和分类常识，开展各类垃圾分类处理回收的竞争性活动、创意性表演，让教育常识展示在趣味性活动之中。

当然，在教育对象选择上应该未雨绸缪。每个学生的背后都有一个家庭，可以发挥学生的示范作用，借以影响一个家庭的环保行为。不能只是靠法律法规的约束，应该增加对环保理念的认同，大力提倡社区农村环保互动，鼓励大家共同维护环境，为后代子孙创造美好的社会环境。地方政府应该加大环保宣传学习，从根本上提升公民的环保观念。

三、结语

生活垃圾产业化任重而道远。垃圾产业化发展势在必行，如何规范垃圾的“从生到死”，如何推进我国垃圾处理产业市场化，完善我国垃圾治理法律法规，需要法律先行来规范指导，同时让教育宣传与规范同行。如本文所述，对垃圾丢弃中的分类回收、垃圾填埋焚烧的各环节都应当逐一明确规制，如此才能对垃圾围城现状的扭转产生效用。相信随着国家对生态文明的重视、打造美丽中国蓝图的逐渐落实和公民对环保生活质量的高度关注，人与自然的和谐建设步伐将会越来越快。

[1]马诗院,马建华.我国城市生活垃圾分类收集现状及对策[J].环境卫生工程,2007(1):12-14.

[2]蔡守秋;论循环经济立法[J].南阳师范学院学报,2005(1):4-5.

[3]陈炳禄,王志刚,陈新庚.广州市生活垃圾处理方式及物流管理方案优化[J].上海环境科学,2000,19(11)：67-70.

[4]李萌,杨志峰.循环经济原则在城区固体废物处置规划中的应用[J];北京师范大学学报:自然科学版,2004(5):695-699.