关于治理理论的研究综述

张 磊，罗思洁，于洋航

张磊/云南大学滇池学院讲师，在读博士（云南昆明650031）；罗思洁/云南大学公共管理学院在读博士（云南昆明650031）；于洋航/云南大学公共管理学院在读硕士（云南昆明650031）。

一、治理理论的基本内涵

（一）关于“治理”的界定

“治理”(governance)本意为控制、引导与操纵等义。但作为一种“回应性理论”的治理理论，由于其研究对象（即政治现象和行政行为）的不确定性和变动性，因此，在有关治理理论的规范性研究方面，中外学者至今尚未形成统一而明确的研究结论。国际上，荷兰学者基斯·冯·克斯伯根在题为《作为学科间桥梁的“治理”》的文章中,从政治科学的研究视角出发，将治理概念总结为作为“善治”的政府治理等九种不同的用法。在国内，普遍认可俞可平先生从政治学角度对“治理”所做的界定——从政治学意义上说，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程”[1]“其本质意义上就是国家（政府）之外的力量与国家共享权力的过程。”[2]“它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系和认同之上的合作。它所仰赖的管理机制不只是单纯的政府权威,而更多的是合作网络的权威”。[3]纵观既有文献，我们可以通过以下四个基点来审视治理：（1）从主体上来看，治理理论所强调的是一种多元化的主体，传统意义上的国家（政府）在行政关系中的单一主体地位，在治理的视野中将被多元化主体所替代，政府只是治理多元主体中的一个组成部分，多元主体的具体构成是什么；（2）政府，这个传统意义上的单一权力主体，在治理的多元格局中，将处于何种的位置，其职能将如何界定并以何种方式继续发挥；（3）多元的主体间相互关系如何，维系和规范相互间关系的凭籍是什么；（4）新的治理结构 （governance network）与既有政治结构之间的关系是什么。近年来有关于治理的相关理论，绝大部分都立足上述四个基点，从不同的面向进行理论拓展的。

（二）关于治理的类型

随着理论界对治理相关理论研究的不断深入，不同的研究者基于不同的理论视角和研究目的，依不同的分类标准，将治理进行了类型划分，具体如下。

1．以治域为划分标准。武汉大学丁煜博士在《多重治理：机制、模式与关联》[4]一文中，立足治理主体多元性的视角，按主体的地理空间大小划分的标准，根据国家权力在不同主体间转移方式的不同，从纵向面上构筑了一个由超国家、国家间、国家、次国家和非国家等不同治理区域为次第构成的以全球治理、区域治理、地方治理和公民治理为主要表现形式的多重治理模型，并具体论述了与不同治域相对应的治理的机制、模式以及各种治理模式的相互关联性。

文章认为，全球化是使传统的国家权力和国家治理发生变化的一个重要诱因，在全球化的作用下，国家权力沿着不同的方向，以构建、让渡、赋予等方式演变，形成了以国家权力为中心的辐射不同地域范围的不同的权力运行模式，构成了多重治理有效运行的基础。因此，国家权力的演变路径就是联系和理解多重治理的关键纽带。

2．以国家—社会重心为划分标准[5]。第一种治理类型较为传统，倾向于国家中心(state-centred)的治理框架，通常侧重政府如何凭借政治上的力量优势，以决策、协调等方法，调整社会与经济部门的关系，尤其注重国家因应行政环境变迁的能力与行政行为的自主性；西方新公共管理理论及其相关的基础性理论是这一类型治理的理论反映，因此是一个内容庞大的理论体系。如何变革政府工作方式，提高政府工作效率，维持行政的合法性以及对变革中的行政环境作出应对是该理论的基本立场。

另一种类型的治理，则相对的表现为社会取向(societyoriented)分析，强调协调与自我治理(self-governance)以及不同正式或非正式的公私部门互动型态，特别是伙伴关系与网络的不同类型。其中爱莉诺·奥斯特罗姆的 “多中心治理理论”和“自主治理理论”是对这一类型治理相对成熟且具代表性的理论阐述。

二、治理理论的中国适用性

随着我国学者对源自西方的治理理论研究的不断深入，一部分学者提出了治理在中国的适用性问题。为了回应疑问，国内学者分别从规范研究和实证研究的视角出发，对治理的中国适用性问题作出肯定性回答。

（一）规范研究路径

郁建兴先生在《治理理论的中国适用性》[6]一文中分析认为对于治理中国适应性产生分歧的根本原因在于双方分析路径“基本上属于完全的结构分析”，具有很大的逻辑局限性。因此，他借用杰索普“策略—关系”的方法，沿着“在正视结构性因素的前提下，认可某种‘弹性’，并具体考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动的思路”，对中国民间组织已经成为“国家体系以外的推动力量”和现行政治－行政体制中公民参与的可能性进行论证的同时对治理理论的中国适用性进行了理论辩护，得出了一种具有相对性的肯定性逻辑结论。并从中国转型期特殊性和实施治理变革的策略性、能动性和阶段性两个方面总结了“策略—关系”分析路径对我国“治理”研究的启示意义。

（二）实证研究的路径

俞可平先生在《中国治理变迁30年（1978—2008）》一文中，立足中国实际情况，从“中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革”的理论前提出发，以中国30年的治理变迁为背景，对1978年至2008年以来的中国治理变迁进行了实证性的研究。对治理变迁的路线图——从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治，从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主；治理改革的重点领域——生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主；治理变迁的影响变量——社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击等问题进行了总结[7]，并相应地提出了中国治理的评估框架[8]。从实证研究的角度，对治理的中国适应性问题做了较为肯定的回答，并为“治理”概念赋予了中国内涵。

三、治理理论的新发展——网络治理

作为治理理论新发展的网络治理理论，成为国内学术界关注的热点问题之一。笔者检视相关文献后发现，学界目前对网络治理的研究尚未形成统一的认识，对“网络治理”这一概念也有着各自不同的解释，目前总体看来，对网络治理的研究颇具代表性的观点有两个：第一，从政策网络研究的视角来看待公共治理问题的网络治理，笔者称其为“网络政策的公共治理”学派。第二，对网络社会的公共治理，笔者称其为“网络社会治理”。

（一）网络政策的公共治理

孙柏英教授在《政策网络治理：公共治理的新途径》[9]一文中，在对西方政策网络的流派、网络政策的公共治理的特征进行了介绍之后确认了政策网络是与政府、市场相区别又介于二者之间的第三种社会结构形式和治理模式的性质，并对治理的主体、治理工具、治理机制等问题进行了探讨。最终得出结论认为“网络治理的核心思想在于,没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程,这些行动者需要形成合作关系,实现资源组合的优化,最终达成社会善治。”[10]

（二）网络社会治理

张康之教授在《网络治理理论及其实践》[11]一文中，从网络治理与网络社会和网络组织的关系出发，来界定网络治理，即网络治理就是因应网络社会和网络组织的治理形式，“网络治理的目的就在于通过协商和协调去达成结果，参与者行为的调整是通过协商而展开的互动过程，这不仅与传统的政治、科层体系的协调不同，而且也与个人独立选择的市场协调不同”。文章还对西方关于网络治理的方式和管理战略等前沿问题作以介绍。

总之，网络社会治理与网络政策的公共治理研究途径最大的不同点就在对于政策网络研究的地位问题，网络社会治理认为，政策网络研究是网络治理研究中相对成熟的研究领域之一除了政策网络研究之外，“自组织”研究也是一个相对成熟的领域。而网络政策的公共治理研究途径则认为，网络治理就是政策网络在公共治理方面的实际应用，从某种意义上来理解，政策网络可以等同于网络治理。从这个角度，也可以窥见网络治理研究在中国的不成熟性，是一个亟待加强研究的领域。

四、结论

自从治理理论进入中国以来，在历经了十多年的发展之后，显然已同中国本土学术相融合，并继续努力吸收着国际治理理论的最前沿成果，上述的网络治理就是一个典型的例证。同时，学界也以“治理”概念为重要的分析工具，结合自身专业实际，创造性的运用 “电子治理”、“危机治理”、“社会治理”、“协同治理”等概念进行相关理论和实证研究，皆取得了许多丰硕的成果。但其中，发展最快，成果最明显的是以城市社区治理和农村乡镇治理为研究主体的地方治理研究。

笔者认为，随着研究的不断深入，在对治理理论的理论内涵进一步准确把握的基础上，伴随着中国社会深刻的结构性调整和公民社会孕育的不断成熟和法治建设的不断完善，治理理论将在中国公共管理领域不断发挥其更大的显著作用，体现出自身的理论价值。

[1]黄健荣.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：277

[2][4]丁煜.多重治理：机制、模式与关联[J].中国人民大学学报，2008，（3）

[3]陈振明，薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科学，2007，（3）

[5]吴得源.全球治理在公共政策理论发展之扩充[J].行政暨政策学报，2006，（24）

[6]郁建兴，王诗宗.治理理论的中国适用性[J].哲学研究，2010，（11）

[7]俞可平.中国治理变迁 30 年（1978—2008）[J].吉林大学社会科学学报，2008，（3）

[8]俞可平.中国治理评估框架[J].经济社会体制比较（双月刊），2008，（6）

[9]孙柏英，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008，（5）

[10]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007，（1）

[11]张康之.网络治理理论及其实践[J].新视野，2010，（6）