对“十二五”时期公共财政制度建设和改革创新的建议

●贾 康/财政部财政科学研究所所长

一、实行“扁平化”改革，减少财政层级

“十二五”时期公共财政体制改革要着力创新财政体制，积极探索和推进财政扁平化改革，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性，特别是使之在省以下能够得到实质性的贯彻。基本导向是按照三级的基本架构和 “一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，塑造上下贯通、可有序运行的与市场经济相契合的分税分级财政体制。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，在一段时期不得不保留五级政府架构的基础上，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。财政层级“扁平化”，也可望进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本，并促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展，构建与事权相匹配的分级财税体制，提高行政体系运行的绩效水平。

二、进一步理清政府事权和职责， 由粗到细形成三级支出责任明细单

在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上，应按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，进一步理清政府事权和职责，尽可能由粗到细形成中央、省、市县三级支出责任明细单，并逐步将其法规化。“十二五”时期，进一步理清各级政府事权和支出责任，重点应解决以下几个方面的问题。首先，应在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，原则上使地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务的领域内，从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单并逐步将其法规化。其次，要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一。第三，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案。第四，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。

三、构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制

构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，是“十二五”时期公共财政体制改革的关键，是推进基本公共服务均等化的体制保障，也是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义和重大事项。改革的主要内容包括：合理调整政府间财政收入划分；以房地产税、资源税等充实地方税体系；完善纵向财政转移支付制度和改进横向转移支付制度；完善税源总分制度。

四、强化政府公共服务职能，推进主体功能区建设和基本公共服务均等化体系化

满足社会公共需要，提供公共产品，推进基本公共服务均等化，是公共财政最基本的定位，也是我国政府职能转变的方向。具体而言，一方面，要逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。另一方面，要围绕主体功能区建设，以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，优化财力在国土空间和功能区之间的分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。

五、构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制

在中国解决经济增长方式转变问题，必须走建设创新型国家之路，充分发挥科技作为“第一生产力”的能动作用，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。公共财政应从以下几方面支持和鼓励创新型国家建设和企业自主创新能力建设。首先，财政支出方面，一是应为构建以企业为主体的自主创新体系提供必要的贴息、信用担保等支持；业已成立并运行了数年的国家中小企业创新基金，需要扩大规模，改进管理，更多运用乘数效应较大的贴息方式，以及规范的参股方式。二是为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。三是积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的母基金。其次，积极改进和健全知识产权的保护制度，并通过实施政府支持性采购政策(包括首购政策)，扶持自主知识产权的市场化应用和创新型企业发展。最后，在税收方面，要制定、改进和完善激励企业加大研发投入的一系列税收政策。税收优惠政策的着力点应适度前移，力求针对企业或科研单位实际科研项目投入予以鼓励。另外，构建有利于发展方式转变的公共财政制度基础，需要完善促进环境保护和资源合理利用的税收制度，健全惩罚和激励机制。

六、改进和优化收入分配、公共政策与公共管理，创新机制和提升绩效

降低直接税比重(如增值税扩围)和促进垄断行业深化改革的举措有助于分配格局的改进，直接税方面财产税制度框架的建立 (从房产税改革切入)，个人所得税降低低端税负、适当调升高端综合税负的改革等，都有助于强化、优化再分配调节。此外，对于社会保障体系建设与运作的支持，以及对于社会成员中的低收入阶层、困难群体的多种形式的转移支付和补贴救助，是财政支出方面的重大事项，也将直接服务于中国收入分配的改进。

应当指出，当前我国尚未建立一套法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制，因此如何积极运用和扩展已有的民主机制和权力制衡机制，探索在预算编制、审批、执行的各个环节更多引入和形成规范的公共选择力量，应当是“十二五”时期公共财政建设的重要内容。