新公共管理理论视角下的财政绩效管理

●杨芷晴 李浩田

新公共管理理论的兴起使财政绩效管理与评价更多地应用到公共管理领域，其理论与实践经验对我国财政绩效管理有着重要的指导意义。本文梳理了新公共管理理论、财政绩效管理相关理论以及二者的关系，并从新公共管理理论视角出发，分析了我国实施财政绩效管理的必要性和可行性，以此为基础，提出进一步完善财政绩效管理的对策和建议。

一、新公共管理理论与财政绩效管理

新公共管理理论产生于20世纪70年代末，当时西方经济处于 “滞胀期”，政府面临着巨大的财政和管理危机，政府机构庞大臃肿、效率低下，政府失败论占据主导地位。而与此同时，私人部门的管理理念却在不断创新。在这样的历史背景下，新公共管理理论应运而生。新公共管理理论主张以市场和企业为导向，吸收私人部门管理的理论、方法、技术,对传统的公共管理理论进行改造。它将私人部门的绩效管理理念引入公共部门，实行绩效管理；提高政府行政效率，实行公共管理分权化；以满足社会公众需求为中心，建立公共管理者直接对公众负责的责任机制；引入竞争机制，实行市场化管理。

财政绩效管理正是在上述新公共管理理论研究的基础上，通过对财政预算管理制度进行改革，尝试去解决政府机构臃肿、效率低下问题，以避免“政府失灵”,消除或减少公共部门中的“X—低效率”（该理论最早于1966年由哈维·莱本斯坦提出，它强调社会经济活动中实际存在的各种 “非配置性低效率”问题，而很少考虑被投入于生产过程中的生产要素是否是生产特定产品的最优选择，这给追求效用最大化的官僚机构更大的自由，使其在寻求预算规模最大化的过程中受到更少的限制）。它以财政支出绩效为目标，以绩效评价为手段，对财政资金的使用全程进行评价和管理，贯穿于财政预算的编制、实施、控制、反馈等各个阶段，不但可以提高财政资金的使用效率，还能加强公共部门组织管理，增强绩效观念。新公共管理理论与财政绩效管理在许多方面有相通之处，新公共管理理论能对财政绩效管理提供重要的理论指导。

第一，新公共管理理论主张在供给过程中引入竞争机制，在公共部门中使用契约主义来实现公共产品的效率供给，当这种契约主义如建设—经营—转让（BOT）引入财政绩效管理后，公共产品的生产将不再是传统的供给方式，而使生产者与供给者实现了分离，从而打破了传统财政体制中一次性拨款并交给部门独立负责的格局，形成一个竞争的市场结构，提高了公共产品的生产效率。

第二，新公共管理理论强调的绩效考评以及以满足社会公共需求为目标的理念为财政绩效管理提供了清晰思路。传统的财政预算集中于资源的合理配置以及政治目标的实现，而新公共管理理论要求财政绩效管理以公共产品的产出、服务和公共满意度为评价指标，“公民需要”、“讲求效果”、“以结果为本”成了财政绩效改革的前沿理念。

第三，新公共管理理论所提倡的分权化以及合同外包能有效促进财政绩效考评制度的发展。这种分权管理的理念能有效提高行政效率，应用到财政绩效改革中则意味着财政机构的分权化，从而使各分权机构的决策与责任一一对应，即主要部门确定绩效标准、设计绩效测定方法来对工作人员进行考评。公共服务的实现则由合同外包部门具体实施。这样能迫使政府对服务和管理的绩效做出明确的界定，站在发包人的角度对承包人提出明确的绩效标准并对工作绩效作出考评。

此外，将新公共管理理论所主张的来自私人部门的激励创新机制应用到财政绩效管理后，还能有效抑制机构间“预算最大化”的不合理竞争现象，形成一个基于结果和效能的激励机制，把考评的重点集中于产出和结果，管理者不用担心因花不完钱而面临下一年度预算将被缩减的可能。

二、新公共管理理论下实施财政绩效管理的必要性和可行性分析

（一）实行财政绩效管理是实现政府转型的内在要求

财政绩效是政府活动绩效的反应，财政绩效管理的目标与政府转型有内在统一性，要实现政府转型，需要进行财政绩效管理改革。

第一，财政绩效管理的经济性符合建设节约型政府的要求。强调资源投入的节约、资源使用的合理，以及评价管理耗费与投入之间的关系是财政绩效管理的重要环节。实行财政绩效管理，能有效提供公共需求供给的效率，降低资金使用的浪费。

第二，财政绩效管理的效率性与建设责任型政府密切相关。绩效管理通过评价“绩”来提高“效”，以财政支出使用环节为重点，对投入和产出优化管理，以实现财政支出的高效率。责任型政府强调权责一致原则，讲求对社会适度干预，坚持有权必有责，维护公共利益。通过确定绩效考核指标，建立财政绩效问责制，能有效分清决策和责任，进而强化政府自我约束，促进建设责任型政府。

第三，财政绩效管理的效益性与建设服务型政府的内在要求相吻合。通过引入市场机制以及企业管理理念，对财政支出进行绩效管理，能促使财政资金的产出结果更好地达到预期目标。服务型政府强调的正是政府活动的最终效果，坚持服务于民，关注人民切身利益。绩效管理的效益性要求把政府定位为“服务者”，公众为“顾客”，把目光聚焦于管理活动的产出以及公共产品提供的质量与效益上，满足社会公众的多方面需求。对预算全程进行评价和管理，提高财政预算的科学性和公开性，让公众参与到公共管理事务中来，发挥外部监督的作用，切实提高政府执行力。

（二）实行财政绩效管理是加强财政管理的需要

财政管理是政府的重要职能，传统财政管理的主要任务是组织财政收入，但是随着行政改革的深入，政府转型的需要，财政管理的重点要从 “收入”转向“支出”。而以结果为导向的支出绩效管理，从成本与效益的角度能为政府提供科学合理的绩效管理建议或以财政绩效评价为核心的决策依据，对财政支出全程监督、控制、评价，从而优化财政支出结构，增加财政资金管理透明度，最终扩大受益范围、增强受益度。与此同时，长期来看，政府所能提供的资源总量总是有限的。根据瓦格纳法则，随着人均收入的提高，公共部门的相对规模也会提高，财政支出的相对规模也将随之提高，特别是，随着社会公共需求的不断扩张，对财政支出实行绩效管理，提高资金使用效率尤为必要。

（三）企业绩效管理提供了可借鉴的经验

企业与政府是市场经济两个相对和互补的组成部分，基于企业绩效管理和绩效评价有成功的经验和成熟的体系，而且新公共管理理论也强调从私人部门借鉴管理理论、方法、技术等应用于公共部门管理，因此可以借鉴企业绩效管理的有效经验，以拓展财政绩效管理思路。改革开放30年来，中国企业绩效管理研究在深度、广度和力度上远远走在公共部门的绩效研究之前。大量研究表明，垄断性的企业很难提高生产率，在降低生产成本和改进生产技术方面也很难推进，而且占用和浪费了大量稀缺资源。而公共部门提供的公共产品具有垄断性，几乎没有其他替代品，公众很难有自主选择的权利，造成了供给效率低和区域差异。打破传统财政支出的垄断模式，形成新的竞争机制是实行财政绩效管理的关键。

三、新公共管理理论下推进财政绩效管理的对策

1994年的分税制改革，主要解决了政府的财政收入问题，却并没有解决财政支出的公开性、透明性、效率性等问题。自1998年启动财政预算体制改革，政府才开始逐渐面对和解决 “支出”问题。总体来说，我国财政绩效管理的理论和实践还处于起步和探索阶段，诸多问题亟待改进，如财政绩效管理缺乏有效的约束条件和制度保障，资金分配的科学性和预算执行的严肃性有待提高，对财政资金使用效果缺乏完整的评价体系，没有完整的追踪问责机制等等。在我国经济潜在增速下移、各行各业资本投资的边际回报率下降的情况下，政府财政收入高速增长的情况可能再也不复返了，完善财政绩效管理，提高财政资金的使用效率显得尤为重要。

（一）建立公开、透明、规范、完整的预算体制

建立一个符合我国现代社会市场经济运行体系的政府财政预算制度，直接关系到政府如何进行更有效率的资源配置。这是政府管理改革的一项系统工程，需要下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案。而这必须从国家根本宪政制度上建立起人大对政府部门财政收支的全口径的预算、决算的审查、监督、批准和制衡的预算民主制度。这还牵涉到财政部与央行在财政存款余额和国库库底资金结余运营运作上的权力与利益问题。如果这些根本的制度性建设不到位，仅仅想依靠一些法律条文规定 “三公经费要公开”，预算要“公开、透明、规范、完整”，要建立一个“全口径的预算体制”，是无济于事的。这样的《预算法》一旦上会通过，不但不会推进中国的财政体制和预算体制改革，而且会长期阻碍未来中国的法治民主建设进程，还有可能使得本次主动下放权力的改革打了水漂。

（二）完善财政绩效管理法律制度

从国外经验来看，世界各国都制定了一套与绩效管理相关的法律法规，开展财政绩效管理。如1993年，美国国会通过的《政府绩效与结果法案》（GPRA）规定，联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府绩效挂钩。1997年，英国颁布的《支出综合审查》、《地方政府法》规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1998年，澳大利亚通过 《公共服务法案》、《财务管理与责任法案》，进一步完善政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。2002年，日本也出台了《政府政策评价法》，将政府公共支出政策决策和执行行为纳入法制规范轨道，为政府绩效管理的顺利实施打下了坚实的制度基础。

从我国实践来看，早在2001年，湖北、湖南、广东、辽宁、福建、河北等地也先后开展了财政支出绩效评价试点工作，尤其以广东省取得了卓有成就的尝试。而我国首次提出在政府部门建立预算绩效考评体系的目标是在2010年党的十六届三中全会上。实践先行，为提高预算资金的使用效率，在借鉴其他国家的实践经验的基础上，财政部也制定出台了绩效管理的一系列指导意见和各行业管理办法。如《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（2004）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》（2005）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（2009,2011）等。特别是2009年制定、2011年重新修订的 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，较为完整系统地阐述了绩效评价的内容、指标、方法、标准以及评价报告，为财政绩效管理提供了理论和实践的指导。

但与国外相比，我国财政绩效管理的全国性法律制度仍然缺失，使得中央与地方之间、部门之间、项目之间很难进行纵向和横向的比较，绩效评价和追踪问责缺少法律依据和制度保障，有损财政运行效率。借鉴国际经验，我国一方面应研究制定全国性的财政绩效管理制度，进一步明确政府绩效管理评价的法律地位、绩效评价主体、实施流程等。另一方面还要总结国外政府绩效立法实施的经验教训，以及我国财政绩效管理规定的实施情况，为制定符合实际的财政绩效评价法律提供经验基础，使我国财政绩效管理工作走上制度化、规范化和统一化的道路。

（三）建立规范完整的绩效评价体系

财政绩效管理评价体系包括确定评价主体、建立绩效评价指标体系、选择绩效评价方法三个部分。第一，财政绩效评价主体的确定必须根据不同评价对象特点，分别从财政部门、审计部门、主管部门、专业管理部门、预算部门、主管部门、第三方评估机构、利益相关方负责人等中选取。第二，在绩效评价指标体系的设计上，可以从财政资金使用的三个环节 “投入—过程—产出”出发，也可以从财政资金运行各环节的合规性、经济性、效率性、效益性出发来设计评价指标。第三，绩效评价方法主要有成本—效益法、投入—产出法、最低成本法等。其中，成本效益法是将一定时期内的财政支出项目总成本与总效益进行对比，分析评定各项目的成本效益，选择最优方案，主要适用于经济指标。投入产出法通过分析不同支出项目，包括直接或间接的投入与产出、有形或无形的投入与产出，以评定各项目的绩效情况，以此为基础选择最优方案，除了适用于经济指标之外，还能适用于无形指标的分析评定。最低成本法是通过比较多个效益确定但不易计量的项目实施成本，以评价财政绩效目标的实现程度。该方法仅以成本费用最低为评价标准，不衡量项目支出效益。

（四）积极引导公众参与财政绩效管理

政府应积极引导公众参与财政绩效管理，首先，科学界定参与主体。不同政府部门、不同类型活动都要求有不同的参与数量，如公共事业类的政府部门，其目标是为公众提供满意服务，因此所需的参与比例要高一些，而对于公共内部管理部门，所需公众参与度要相对低一些。其次，提升公众参与政府绩效管理的能力。政府要坚持以民为本，激发公众参与热情，提高参与的积极性，赋予公众更多的决策权、监督权，将公众的满意度纳入财政绩效考核的一项重要指标。最后，提高财政绩效管理信息的透明度。政府应加大政务信息公开的力度，建立绩效管理信息系统，收集、整理和分析政府活动目标、预算支出、实施单位、进展情况、效果及社会影响等一系列绩效管理信息，形成定期的财政绩效管理分析报告，并定期公布，主动公开财政绩效管理信息，提高透明度。