创新财政专项扶贫资金监督管理的对策

●张永亮

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》明确要求：“中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。”这标志着以“连片特困地区”为扶贫攻坚主战场的新阶段扶贫开发，将在财政专项扶贫资金的大力支持下全面展开，提高扶贫开发财政专项资金的效率也是各级地方政府面临的重要课题。在扶贫开发实践中，财政专项扶贫资金发挥着重要的作用，有力地推进了扶贫开发的进程，促进了贫困人口脱贫致富的步伐。但是，由于地方监督体系不全、机制不明、责任不清、管理不善等因素的影响，造成了财政扶贫资金监督管理不到位，存在严重的资金滞留、变相挪用、贪污侵占、投机骗取以及结构失衡、管理不规范、重建轻管等严重问题，导致财政扶贫资金难以发挥最大的效益，影响了扶贫开发的进程。在新的扶贫开发阶段，一定要结合财政监督的相关规则与扶贫开发的相关政策，创新地方财政专项扶贫资金监督管理机制，提升财政专项扶贫资金的监督管理水平，发挥财政专项扶贫资金的最大效益，加快贫困地区脱贫致富的进程。

一、建立预警防范机制

财政专项扶贫资金是政府设立的用于贫困地区改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困对象的收入水平，促进贫困地区经济社会全面发展的专项资金。建立健全的预警防范机制，是提升地方财政专项扶贫资金监督管理水平，充分发挥财政专项扶贫资金效益的基础环节。为了确保财政扶贫资金专款专用，避免挤占、截留和挪用财政专项扶贫资金现象的发生，财政专项扶贫资金的地方监督管理应该做好源头治理，善于发现问题、能够发现问题、敢于发现问题，防患于未然。要教育引导干部树立服务为民和清正廉洁的行政理念。扶贫开发是贫困地区最大的民生工程，地方政府及部门特别是涉及财政专项资金分配、管理、使用的部门必须坚持“以贫困群众为本”的执政思想，善待每一份财政专项扶贫资金，投入到贫困群众身上。在分配、管理、使用中更要廉洁自律，洁身自好，从思想上、情感上、行动上正确对待权利与义务，消除谋取私利、不作为、乱作为的意识根源，为科学、合理、有效地利用财政专项扶贫资金创造良好的主观环境。要健全规范、有序、严密的财政专项扶贫资金运作流程。财政专项扶贫资金监督管理涉及投入、管理、分配、拨付、使用等各个环节，地方政府与部门要在现有运行机制的基础上，优化资金分配方法，严格实施招投标制度，制定切实可行的管理办法，努力推行“计划安排到项目、资金拨付到项目、支出核算到项目、跟踪管理到项目”，构建运转有序、机制灵活、规划严谨的财政专项扶贫资金运作流程。要建立科学、高效、合理的财政专项扶贫资金安排机制。认真做好扶贫工作规划，建立科学的项目库，使项目符合国家的方针政策、符合当地实际，符合群众利益。整合扶贫资金，规范扶贫资金的投向，减少扶贫资金分配下拨中间环节，建立直通农户、直通项目的资金拨付机制，提高资金的使用效益。推行扶贫资金分配与资金效益、扶贫效果、管理水平相挂钩，坚持效率优先的原则，将资金集中用于重点、重要项目，对工作积极性高，工作成效好的重点村，在安排扶贫资金、项目上给予倾斜，提高财政专项扶贫资金安排的科学性。

二、实施动态追踪机制

财政专项扶贫资金由中央财政、省级财政和地方财政安排的资金构成，涉及发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、扶贫贷款贴息资金等方向，主要投向贫困地区和贫困群众的产业发展、生产生活条件改善、生产能力提升、互助资金筹集以及项目管理费用。来源多样、种类繁多、用途广泛的特点造成了财政专项扶贫资金监督管理难度加大，要确保财政专项扶贫资金投入到位，地方政府与部门必须大力推进动态追踪监督机制，创新监督方法与手段，提高监督管理实效。

一是要推行动态管理。实施财政专项扶贫资金实时动态监督，设立动态监督关口和渠道，将监督融入到财政专项扶贫资金运行的全过程，及时掌握财政专项扶贫资金流向，及时发现财政专项扶贫资金在分配、拨付、使用、管理过程中的问题，及时纠正。对在以往财政专项扶贫资金监督过程中发现的缺乏诚信、虚假申报、拒绝监管、骗取资金的项目单位实施禁止申报，对评价好、效益好的部门和项目单位予优先支持，对未实施的项目及时收回财政资金，对未达到目标的及时采取相应处理措施，责令限期整改。

二是要实施全程跟踪。将监督管理贯穿于财政专项扶贫资金的全过程，构建事前、事中、事后的协调监管体系，全面实行常态监督和重点抽查相结合。在财政专项扶贫资金预算编制环节审计等相关部门要及时进行合规监督，在实施中项目单位要派专人负责进行日常监督，在验收环节相关部门要对项目完成情况实施真实性监督，确保财政专项扶贫资金在投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面做到科学、合理、公平、公正，发挥好财政专项扶贫资金最大的社会效益和经济效益。

三是要优化监管服务。在推进财政专项扶贫资金监督管理常态化、全过程、动态化的基础上，地方政府和相关部门要结合项目实际开展监管服务，组织专家咨询、组织专业培训、组织专题辅导，为扶贫项目的实施提供延伸服务和增值服务；加强项目申报的审查服务工作，帮助项目单位完善内容，规范审查程序，提高扶贫项目的可行性、准确性、有效性；积极主动开展项目评价、监督，及时组织项目实施及竣工验收，提高财政专项扶贫资金监督管理的实效。

三、完善协调沟通机制

由于现行运行体制和部门利益诉求的影响，涉及财政专项扶贫资金管理、分配、使用的部门众多，形成了“管项目的不管钱，管钱的不管项目，实施项目的管不到钱”的各自为政的现象。这直接导致监督管理形同虚设、部门冲突、自我监督等情况的出现，使财政专项扶贫资金的监督难以落实到位，财政专项扶贫资金发挥不了效益。为了扭转这种部门分割、利益均沾、监督缺位的局面，必须完善地方在财政专项扶贫资金监督管理中的协调沟通机制。

一是要强化共同监督的责任意识。地方各级政府必须明确凡是与财政专项扶贫资金相关联的政府与部门，一定要从维护广大人民群众利益出发，积极开展财政专项扶贫资金的监督管理，形成齐抓共管、上下协力、内外结合的全方位、多层次、多形式、多渠道的监督氛围。

二是要建立完善统一的监督体系。针对目前财政专项扶贫资金多头管理、内部管理、开放管理的特点，地方政府要在以财政监督为主、部门监督为辅、群众社会监督为补充的基础上，打破现有的财政专职监督机构与业务部门之间、业务主管部门与财政部门之间信息不对称的瓶颈的现状，整合利益相关部门的监督职能和权限，要建立主管部门、人大、审计、纪检监察共同参与、共同执法、共同担当的财政专项扶贫资金监督领导小组，专门研究监督管理举措，专门开展日常监督管理，专门评价财政专项扶贫资金实效，真正实现财政专项扶贫资金的人大监督、审计监督、财政监督、纪律监督、部门监督多位一体的监督管理格局。

三是要建立协调沟通的监督方式。在监督机构与业务部门之间，财政、税务、审计、银行之间，地方各级政府之间，要构建和深化沟通协调机制，建立信息互动平台，实现财政信息、业务信息资源共享，及时解决财政专项扶贫资金管理中出现的问题，也使监督检查结果更有效地促进财政专项扶贫资金监督管理，发挥监督管理的最大效能。

四、创新多维互动机制

财政专项扶贫资金不仅是地方政府与部门推进扶贫开发工作的重要资金保证，更关系到贫困地区广大人民群众的切身利益，是他们共享改革开放成果的重要渠道。为了进一步加强对财政专项扶贫资金的监督力度，提高管理水平、增强实际效用，地方政府与部门要充分履行好监督职责，要充分发挥好群众的监督作用，利用好社会组织或媒体的监督意见，构建政府、群众、社会三位一体的监督管理互动机制。

一是要夯实政府监督。在现行体制机制下，地方政府与相关职能部门依然是财政专项扶贫资金的监督管理主体，结合扶贫开发的新形势和财政专项扶贫资金的新变化，要创新监督体系，创新监督方法，创新监督手段，提高监督实效。各部门要充分行使好涉及财政专项扶贫资金的分配、使用、监管的权利与职责，做到公平、公正、公开；要充实监督管理队伍，缓解目前财政专项扶贫资金监督管理队伍人员少、工作多、任务重的局面，吸纳专业人才进入监督管理队伍，提升队伍整体素质与能力；要适当提高乡镇政府及其财政部门对财政专项扶贫资金的监督权限，提高财政专项扶贫资金监督的针对性与实效性，推进监督管理常规化。

二是要发挥群众监督。将接受群众监督，发挥群众积极主动性作为财政专项扶贫资金监督管理的重要内容。在项目选择上要充分听取群众意见，将项目选择权、资金使用权交给群众；在项目实施中要对项目的进度、资金使用情况，及时张榜公布，接受群众监督；在项目评价上要引入群众评价因子，将直接受益贫困群众是否满意列入重要考核指标，杜绝暗箱操作，增强财政专项扶贫资金监督管理的公信力。

三是要引导社会监督。地方政府要按照信息公开的相关原则，依法依规通过政府公报、政府网站、新闻发布、报刊、广播、电视等媒体，及时向社会公布财政专项扶贫资金的申报条件、资金投向、项目实施、绩效评价、违规情况等，接受社会公众、社会组织、社会媒介的监督，为财政专项扶贫资金运行创造良好的监督环境。

五、夯实责任考核机制

财政专项扶贫资金的监督管理已经成为了贫困地区各级地方政府的重要工作，实施责任考核机制已经成为各地财政专项扶贫资金监督管理的有效举措，为了从根本上改变财政专项扶贫资金管理不善、工作不力、效果较差的局面，要切实强化责任考核工作力度，进一步夯实责任考核机制。

一是要推进地方监督管理绩效化。地方政府要建立财政专项扶贫资金绩效考核体系，查效果、查效益，对资金分配、资金管理、资金使用、资金效益等实施量化考核，列入财政专项扶贫资金涉及部门、单位、个人的绩效考核范围；要科学运用绩效评价，按照绩效的内在原则，并按照“以结合导向，效益优先”的标准，科学、客观、公正地运用评价结果，充分发挥绩效的示范带动作用。

二是要推进责任追究实效化。财政专项扶贫资金监督管理要强力推行“问责制”，对因缺乏科学论证与评估而造成严重后果的要追究领导责任，对群众和社会反映的违规违纪问题要依规依纪进行查处，对玩忽职守、徇私舞弊等行为要严格追究法律责任，对典型的违法违规行为要给予曝光，并且严格实行责任追究督查机制，发现一起处理一起，绝不姑息违法违规违纪行为的存在。

三是要推进责任考核制度化。在建立合理和责任明确的监督管理体系的基础上，实行追踪反馈责任制，加强财政专项扶贫资金的跟踪问效和监督，防止挤占挪用扶贫资金；出台如审计监察制度、项目保证金制度、档案管理制度、后续管理制度、绩效考核制度等一系列的具有约束力和可操作性的制度，推进监督管理制度化；落实公告公示制度、专账报账制度、绩效考评制度、工作审计制度、资金整合制度，推进财政专项扶贫资金监督管理走上制度化轨道；严格执行《会计法》、《财政专项扶贫资金管理办法》、《会计基础知识规范》等法律法规文件要求，加强财政专项扶贫资金会计核算；努力推行扶贫开发法制建设，出台涉及扶贫主体、扶贫对象、扶贫权利与义务、扶贫规范的法律法规，推进财政专项扶贫资金监督管理法制化进程。