浅谈科研单位发票报销管理的问题

●中国科学院测量与地球物理研究所 徐以平

一、假发票问题的表现形式

（一）体现在发票获得人和发票提供人之间。发票提供人处于信息源头地位，由于发票管理存在制度性的缺陷，发票获得人很难全面、真实地掌控发票提供人的所有发票信息。发票提供方为逃税开具虚假发票，当事人缺少真伪发票鉴别能力，拿到假发票回单位报销，出现真业务假发票的情况。

主要表现形式是：报销发票单位、盖章单位、提供货物单位和合同签订提供服务与供货单位不一致；普通收款收据、非税务部门监制的私印、伪造发票等非正规发票；提供服务和货物的单位没有相关资质等。

（二）经办人和单位管理者之间信息不对称。经办人办理相关经济事项，单位管理者很难全面、真实地掌控发票信息与经济业务的一致性，出现真发票假业务的情况。此类发票报销事项与实际经济业务不符，属经办人主观故意行为，在科研单位的主要表现形式为：

虚列发票项目或金额。发票获得人和发票提供人相互串通，把未发生的经济业务列入发票项目中，虚列高开发票套现，如多开会议费、设备费、材料费、办公费等。

私人消费作为公务消费报销。主要表现形式是：将个人消费品发票以办公用品、材料费的名义作为公款报销；将私人宴请招待作为公务接待；将私人旅行作为公务出差报销；将公务活动消费与私人消费混合起来一起报销。

二、假发票问题的成因分析

（一）宏观环境因素

1.发票管理方式。不健全的发票使用环境，给了假发票舞弊的机会。由于发票管理方式的行业性及区域性差别，发票使用信息不能全面进入监管系统，一些发票难以辨别真伪，或者取证成本太高，这在零散发票、流动发票、手写发票和边远地区发票上体现得尤为明显。

2.社会诚信环境。不良的社会诚信环境，制假的收益远高于可能承担的风险和损失，造成讲诚信吃亏的不良的社会心态。如果有两个单位，其中一个单位遵纪守法，另一个单位却能通过制假获得更多的不当利益，长此以往，无问题的单位也会纷纷效仿，舞弊者会变本加厉。

（二）微观环境因素

1.单位利益驱动。将财经法规规定和国家政策禁止列支和限额列支的费用 “合法合规化”。如国家财政对预算单位三经费有控制数，为了不超标，报表能过关，将招待费，列支为差旅费、会议费、办公费等；公车使用费列支为燃料动力费、维修费等；出国费列支为会议费、国际合作费等。

利用假发票套取资金用于非法灰色开销。例如，利用虚假发票套取现金，公款私存，将这部分资金用于考察、旅游、发放补贴、请客送礼等花销。

利用假发票扩大公务消费范围，为职工谋取非工资性福利。受国有单位工资计划总额控制，在国家财政拨款人员经费总量有限的情况下，为了增加职工收入，逃避或减少税收，扩大公务消费范围和数额，利用发票报销，在办公、交通、通讯、劳保、资料等方面谋取职工福利。

2.以学科组为中心的小集团利益驱动。为了项目预算任务完成，现行科研项目预算制度从国家十一五规划开始试行，项目预算管理模式还在摸索，由于一些项目预算编制阶段缺乏科学、刚性和细化，加之科学研究本身所具有探索性和不确定性，造成实际支出与预算要求不符，同时又有不断强化的预算执行考核目标，一些项目不能完成预算目标，就在假发票上动起了脑筋，借助第三方在无实质交易的情况下转移截留资金，侵占了项目资金。科研经费假发票现象中最典型的例子多为以预存会议费，预存设备和材料款及虚假的科研协作、虚假的委托测试加工项目转移侵占项目资金，达到完成预算任务的目的。

为了列支项目组公务消费人员绩效，2011年财政部、科技部修订了财政科研经费管理办法，建立起课题间接成本补偿机制，将课题经费分为直接费用和间接费用，不超过直接费用扣除设备购置费后的5%从间接费用开支绩效。虽然新办法增加了对人员绩效支出，但在某些科研人员看来，相对于项目总预算，人员绩效的部分仍然有限，不足以满足项目组人员绩效支出。此外，三公经费控制数也有指标不得突破。通过假发票套现对解决经费不足和三公消费提供了渠道。

为了争取新项目和项目协作的需求，一些项目组为了争取新的研究任务，或为了与其他单位建立紧密协作关系，或纯粹为了相关部门好办事拉关系送人情，将不属于本项目组成员的其他单位人员发生与本项目研究工作无关的费用作为项目组科研费用报销。还有一些项目，特别是一些横向项目，在项目的争取阶段就存在不正常的利益分配和交换，将部分课题经费以各种虚假发票的途径返还给利益关系人作为项目合作的条件。

3.个人私利驱动。虚报冒领，谋取私利。发票一旦套现成功，便等同于现金，这是发票造假最根本的利益驱动。如同每个出差回来的人想尽可能多的报销差旅费一样，多报销的念头萌生了舞弊的动机，形成了发票套现的普遍性心理。涉及人多、面广、金额小，不易审查是这类现象普遍特征。

三、解决假发票问题的对策

（一）建立信息搜集运用机制

1.建立发票管理查询制度。进行经常性抽查发票和对应业务的真实性，随机选择时间，不能只是确定有问题了才重视发票管理。如对发票有所怀疑，就到税务部门取得代开发票的印鉴样模，并请有关税务部门帮助核对，追根索源，查找制假人。

2.建立联动发票管理机制。如在发票报销管理过程时，发现发票提供单位存在提供假发票等问题，立即上报，延伸调查，停止付款，让其在公众舆论面前和社会公信力方面付出代价。

（二）利用信息传递，完善内控制度。健全且执行良好的内控制度，是单位共同防范假发票报销行为的强有力的手段。各业务职能部门要注重对具体经济事项真实性、合理性、全规性，程序合法性等信息的审核和传递，关注“钱花了事做了没有”，“钱花了事做了多少”。财务部门重点对发票来源的真伪、发票要素是否齐全，支出是否符合财经法规，各职能部门和岗位是否按内控要求履行签批审核程序，报销单据附件资料是否完整进行鉴定审查。

（三）重视发票相关的信息。发票管理是建立在 “经办人能够积极配合并提供全面信息”基础上的管理。通过其他资料综合验证，能进一步获得发票相关信息。具体是：大宗材料和设备采购实行公开招投标，由单位资产管理部门和材料使用人共同考察确定供货人，在中标单位订购；项目支出应根据任务和预算执行；大额支出订立合同；野外租车，提供车牌号、司机联系方式等；测试化验加工有委托书或合同书，测试化验结果报告；会议费支出有会议通知、参加人员签到单；差旅费有出差审批表；出国有邀请函、出国审批表、行程单等；劳务咨询费要有发放事由、人员名单、身份证号、受款人领用签字等；办公用品采购指定在发票管理正规的商家购买，发票明细内容清晰。

（四）改进预算管理方式，疏与堵并重。一要提高经费支持保障力度，满足单位各项活动正常开展运行费、人员费资金需求，满足科研项目预算中人员经费开支的需求，按目前三元结构工资管理办法，基础类研究所中相当一部分单位科研人员绩效工资甚至岗位津贴来源不足，争不到留不住人才，使得部分科研人员从发票中想办法，找来源。单位甚至默认宽容。改革不合理的经费管理体制，保障研究所特别是无横向经费来源的基础类研究所的基本运行经费和人员经费，避免单位和研究项目因为“机制上的缺陷”产生挪用转移经费的不良动机。二要编制部门预算、项目预算应以实际需求为基础，避免造成一些项目预算难以支出，产生假发票报账的动机。有经费分配下拨权的部门在审核项目时也应少定框框，少下指标，实事求是的编制预算。“三公经费”控制指标及预算实事求是，少用行政方式一刀切控制。项目预算中已批复的正常的出国费、购车用车费应予支持。■

赵梅.2012.加强科研事业单位会计审核工作的探讨[J].现代经济信息，4。