专卖内管委派制完善和发展

邓正好

(重庆市烟草专卖局(公司)，重庆 400023)

一、专卖内管委派制实施现状

自2012年以来，全国已有31个省市推行专卖内管委派制，省、市、县三级都分别设置了专门的内管机构，配置了专职化的内管队伍。各个省按照国家局要求，以“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”为标准完成了一系列制度构建。一些省市还在监管方法上进行了创新，如采用异地隐身检测、真烟案件倒查责任追究等方法，为专卖内管委派制深入推进提供了借鉴样本。委派制从试点到全面推行仅有两年时间，从理论研究到实践都与内管体系标准要求还有较大差距。一方面，有些地方在推进中不同程度出现了机构虚设、信息闭塞、机制空转、职责不清、队伍弱化等现象，监管困境始终未有效突破。另一方面，规范生产经营问题仍相对突出，2013年第一、二季度，全国查扣真烟非法流通数量同比分别增长5.40%、7.81%，卷烟外流现象严重;工业企业超计划生产、无码销售、烟叶超合同收购等行业内部违规行为仍屡禁不止。这些现象表明专卖内管监管体系仍有深层次的问题未得到有效解决，需要我们研究制约内管效率的各种因素并尽可能找出有效的应对之策。

二、专卖内管委派制存在的问题

(一)监管独立性缺失风险导致监管失灵

现行专卖内管委派制按照“垂直管理、双重领导、相对独立”的原则设置专卖内管机构，人员配置基本采用就地委派的方式。行业“两块牌子、一套人马”、“一口锅里吃饭”的管理体制产生的利益交叉、岗位轮换可能产生的角色转换，以及原有体制下的思维惯性，监管者无法摆脱“监管捕获”的思维定势。内管部门在制度制定、监督执行上可能脱离监管的本身目的，导致监管宽容、监管失灵等现象，使专卖内管出现独立性缺失的风险，“不敢管”的思想就有生存空间。

(二)监管信息不对称问题降低了监管的准确度

造成信息不对称的原因是多方面的，一是监管对象信息披露不全或基于特殊目的选择性对外披露产生信息不完整;二是信息传递或追溯渠道不畅造成监管信息滞后，或致监管者因为成本原因放弃对有关信息的收集;三是信息传递过程中的相关人员知识不足或工具缺陷使信息在传递过程中信息逐渐失去本意，造成信息失真;四是监管对象在生产经营过程中对内外部环境变化做出的随机调整未有效保存使信息流失。这些原因使内管部门在执行监督时不能及时准确选择“可疑度高、指向性强”的监管目标，找不到“管什么”，从而影响监管准确度。

(三)监管方法单一影响监管效率

当前专卖内管主要采用两种监管方法:一种是结果导向型监管，对照不规范行为的标准，监管是否有违规行为存在或发生，适用于经营方式简单、制度不健全的监管对象;另一种是制度导向型监管，以现行内管和内控制度为依据，对生产经营行为和制度进行合规性监督检查，适用于制度完善的企业。前者注重事后监管，不利于预防违法违规行为的发生;后者注重过程监督，但可能受制度有效性或超负荷工作量影响使监管流于形式。要实现“监管到位”这一目标，还要寻找其他方法实现“怎么管”——怎样把有限的监管力量集中到准确的监管目标上。

(四)监管成果运用低制约监管动力

监管成果运用低是监管人员经常遇到的问题，影响监管结果运用的主要原因有:一是被监管对象规范意识不强，认为采纳监管意见会影响生产经营目标的实现。比如在大户控制小户的问题，一些单位会认为限制小户订货量级，会影响公司卷烟销量，同时还可能导致外部卷烟流入。二是规范违规成本低，对不规范行为的惩罚不能斗硬。三是内管部门陈述监管结果缺乏说服力，只提供销量增减数据，没有市场价格、社会库存、真烟案件数据，监管证据定性分析多，定量分析少。四是内管与生产经营部门协同配合不通畅，没有建立健全的沟通机制，以及双方或多方风险评估和控制机制。监管成果如果运用低会造成监管弱视，不断湮灭的成就感会导致监管人员“不愿管”。

(五)监管人员积极性低缺乏有效激励机制

专卖内管委派制是以内管部门的相对独立性换取监管的客观性，部门独立性增加的同时不可避免让就地委派的监管人员相对独立于驻地单位的日常业务之外，产生“边缘化”的问题。比如，在晋升方面，监管人员可能面临驻地单位的收窄和上级单位可能性小的两难境地;在福利待遇方面，由于内管部门对驻地单位的主营考核指标直接贡献低，监管人员应有的培训、补助等待遇容易被忽视;在队伍管理方面，内管配置人员普遍年龄大、文化层次低，造成竞争活性不强，管理上升的积极性因素被制约。这些问题如果得不到有效解决，内管部门可能面临“吃力不讨好”的困境，激励机制缺乏导致监管人员“不愿管”。

三、专卖内管委派制完善和发展对策

(一)强化责任追究和引入外部力量，增强监管独立性

监管独立性对保证监管有效性至关重要。就行业当前实际情况，增强监管独立性的有效方法主要有以下几种:

1.建立监管问责机制。监管问责能有效促进内管部门有效履行自身职责，增大内管部门不作为责任。真烟案件“一案双查”把内管作为责任主体之一予以追究，就是为了增大监管风险以促进内管部门积极履责。

2.建立第三方风险独立评估机制。利用第三方监管独立性，对被监测单位做出客观规范经营风险评估，江西省实行异地隐身监测方法就是基于此目的。同样，上级内管部门也可成立跨部门人员组成规范经营风险评估专家委员会，独立评估下级单位生产经营政策、目标、考核、过程数据等业务信息，引导下级内管部门积极履行监管义务。

3.推动公众参与。专卖内管监管的目的是为参与烟草专卖品生产经营各方提供公平、公正的竞争环境，但仅凭内管力量是不够的，因此内管部门有必要将监管依据、监管程序、监管对象、监管内容、监管结果予以公开，增强监管的透明度。引入烟农、零售户、工业、消费者、媒体等相关方参与规范生产经营监管，既可监督监管部门履行职责，又可扩大监管力量。

4.发挥省级局规制权职能。规制权独立，也是监管独立的关键。由于内管派驻办受派驻单位环境、控制权限、监管范围等影响，无法从事前、事中、事后防范的角度制定监管规则，可以将问题处理方法建议上报省级局。省级局可以站在全局的高度行使规制权职能，分别从内管规则制定和监督内控规则制定两个角度完善规则体系，规范生产经营行为。

(二)拓宽信息渠道，使监管信息占有最大化

1.加强信息的内部传递。生产经营部门应通过行业内部网站公开、资料备案等形式，将烟草专卖品生产经营信息有效传递给内管部门;内管部门也可通过列席生产经营会议、系统查询、内管部门间信息交流等方式获取生产经营信息，为监督管理提供支撑。

2.建立全过程可追溯监管机制。逐步完善生产经营信息系统，增强内管系统追溯和预警功能，对烟草专卖品的来源到去向实行全环节预警监管，实现逆向快速追溯问题所出环节和岗位。另外还要完善卷烟件码、条喷码等信息标记的管理，利用特殊标记“唯一性”追溯违规专卖品来源地。

3.健全辅助沟通渠道。一是通过座谈会、信息通报等形式，听取工业企业对市场准入、卷烟促销的意见和不公平行为的反映。二是建立终端信息采集体系。采集卷烟零售价格、社会库存表现评估市场供需情况;采集客户举报投诉，监督制度执行及收集不规范线索。三是建立案件信息采集体系。从专卖部门了解真烟案件信息和许可证管理信息，及时掌握烟草专卖品流向和流量变化。

(三)推行风险导向监管，实现监管前移

风险导向监管由环境分析、风险评估、风险监督三部分组成，是指内管部门通过对被监管单位生产经营全过程进行规范风险评估和判断，筛选出已被控制的风险，确定未被控制的剩余风险，执行追加监管程序将剩余风险降低到可接受水平。风险导向监管将监管程序前推至经营环境、经营决策分析、作业流程，是事前预防风险的一种监管模式。

1.环境分析。一是分析企业内部控制环境。对烟草专卖品生产经营部门业务全过程中所涉及决策、目标、职责、流程、标准、考核等6要素所涉及的制度制定、制度执行情况进行分析，尤其注意生产经营过程中一些重要的例外的偏差、超出常规的特别现象，比如物流中心库存短期内增幅巨大、零售户代订代送卷烟涉及客户数量多、烟叶收购最后一单与倒数第二单间距时间较长等。二是分析企业外部环境。了解政策法规、消费者需求、市场管理、相邻公司策略对监管对象生产经营政策的影响。比如分析卷烟价格、社会库存变化情况，了解卷烟流向和流量变化;分析相邻公司投放策略，了解内部市场卷烟需求动力。分析外部环境可以帮助监管者提前预测被监管单位为实现业务目标而可能采取的控制措施。

2.风险评估。风险评估应以维护公平竞争环境为标准，根据环境分析结论，首先评估被监管对象管理目标、制度制定、制度执行可能存在的规范风险。比如上文提到的物流中心库存短期内增幅巨大，可能存在虚假入库风险;零售户代订代送卷烟涉及客户数量多，可能存在大户控制小户的风险;烟叶收购最后一单与倒数第二单间距时间较长，可能存在内部人员牟取私利等问题。其次是确定固定风险、已被控制风险、剩余风险，并评估剩余风险发生概率和负面影响大小，确定风险监管的优先等级。最后是评估风险控制资源，为风险控制提供依据。风险评估应由内管部门独立进行，或由前文所提的第三方评估、专家委员会评估的方式开展，保证评估结果的科学性和客观性。

3.风险监督。内管部门根据风险评估的结果，集中监管系统的力量对剩余风险进行监管。要根据风险监管优先等级，合理安排检查时间和检查频率，对风险易发生的流程、重要环节进行重点抽查，及时制止和整顿不规范行为。同时，内管部门还应针对性进行监管制度、策略、方法调整，让不同层级的内管部门正确履行监管职责。

(四)完善协同配合机制，形成监管合力

监管成果有效转化为生产经营部门的内控改进是监管成效的重要评价标准，要形成内管监督－发现问题－内控改进－内管监督的良好机制。加强风险控制不只是生产经营部门的事情，还需要多部门协同配合、齐抓共管才能解决，比如零售大户控制停歇业户进货权限问题，既需要专卖部门加强证照管理，又需要经营部门加强级档管理解决。

1.与生产经营部门协同配合。第一是要参与生产经营部门货源组织、规则制定，从内管角度提出合理建议，从源头控制风险。第二是建立内管异常响应机制，超过内控警戒线标准就必须启动内控调整机制，比如零售价格预警、社会库存预警、真烟外流等响应机制。第三是共享信息渠道，保证双方信息透明和信息占有最大化。

2.与专卖管理部门协同配合。内管部门在对“两烟”生产经营监管中发现的违法案件线索，要移交专卖部门查处，增大其违规成本;专卖部门在市场监管中发现零售户停歇业和非法倒卖卷烟的情况，要及时移交内管部门调查是否存在经营不规范行为，从内部根源治理卷烟非法流通。

3.与纪检监察部门协同配合。在证据收集上，内管部门要加强与纪检监察部门协作，对发现有行业内部人员违规的可以提前邀请纪检部门介入调查。在违规处理上，内管部门要及时向纪检监察部门移送违规案件，以追究有关当事人责任，纪检监察部门要将问责结果反馈内管部门。

内管部门只是规范经营风险的内管部门，不是规范生产经营风险的主控部门，专卖内管风险评估和风险管理相分离需要良好的协同配合机制。

(五)引入辅助机制激发监管队伍活力

1.始终保持垂直督导压力。督导是推动下级内管部门履行职责的重要手段。一是建立对下级内管部门履职情况和驻地单位的规范情况建立考核评价体系，以考核压力督导下级部门积极履职。二是根据第三方监测结果，向被监管单位内管部门交办调查任务，督促履职。第三是通报工作推进情况，介绍先进单位经验和做法，通报存在问题，营造你争我赶的工作氛围。

2.建立内管案例库。将内管部门、业务部门在日常工作中值得推荐的做法分类编写成案例，包括编写内管案件查处案例、异常问题分析案例、异常问题调查案例、规范经营案例、管理项目开发案例等，为监管人员工作开展提供参考，帮助内管人员提升监管技能。

3.建立创先争优机制。从长效机制建设、监管方法创新、队伍建设、监管结果评价等方面制定创先争优评价体系，评比先进派驻办和先进人员，推动监管创新，促进管理上水平。

4.强化队伍建设。一名优秀的内管人员，同时也是一名懂专卖、懂经营、懂内管的行家里手。专卖内管不仅要吸引人才，还要培养人才，这样才能产生人才流动活力，帮助员工成长。一是要加强员工的素质培训，以交流学习、技能培训、业务研讨等方式全面提升内管人员队伍素质。二是搭建成长平台。以学术评比、队伍竞赛、课题攻关等形式促进员工学习主动性和积极性，展示个人能力，打下员工晋级晋档、职务晋升基础。三是适度提升福利待遇。内管人员福利待遇向一线人员看齐，吸引上进心强、知识层次高的年轻人加入内管队伍。

四、结束语

专卖内管委派体制是行业加强自律、维护专卖制度的重大改革措施，对促进烟草行业持续健康发展有着重要的意义。构建专卖内管委派制应逐步完善“垂直管理、双重领导、相对独立”的架构，强调从“生产到流通”的全过程管理，形成内管、商业、政府、工业、烟农、零售户、消费者共同参与的监管模式。在管理手段上应逐步采用“风险导向”监管作为专卖内管的基本模式，构建起“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”的监管体系，确保事前、事中、事后监督到位。