吉林省村级集体经济发展研究①

段庆广，王启杰

（1.吉林省农业委员会 政策研究室， 吉林 长春 130051；2.吉林省委组织部 农村组织处， 吉林 长春 130051）

农村实行家庭联产承包责任制以来，特别是近年来随着农村改革的不断深化和农村经济的较快发展，吉林省村级集体经济得到了一定发展，在提高村级组织运转保障水平和公共服务能力，引领农民增收致富，夯实社会主义新农村建设的物质基础，巩固党在农村执政地位等方面发挥了积极作用。但总体看，吉林省多数地方村级集体经济发展面临严重困难，发展出路狭窄，发展动力不足，村级集体经济总量小、层次低、实力弱、发展慢的状况比较严重，已成为制约农村经济社会发展的一个重要因素。如何准确把握当前村级集体经济发展现状，客观分析存在的问题，找出破解困境的有效办法，已经成为当前推动“三农”和谐发展的一个重要问题。

一、吉林省村级集体经济发展现状

第一，村级集体经济收入情况。根据农业部门的调查统计，截止2011年末，吉林省全省有9367个独立核算的村级集体组织，2011年村级集体经济总收入为27.3亿元，村均29.2万元。具体分析村级集体组织的收入状况：当年无经营性收入的村高达6375个，占全省村级集体经济总数的68.1%。当年有经营性收入的村有2992个，仅占总数的31.9%。其中年收入5万元以下的村1428个，占村总数的15.3%；年收入5—10万元的村738个，占村总数的7.9%；年收入10—50万元的村647个，占村总数的6.9%；年收入50万元以上的村仅有179个，占村总数的1.9%。

第二，村级集体积累情况。截止2011年末，吉林省全省村级集体积累总额为129.9亿元，村均136.6万元。从各市州情况看，长春市村均集体积累348.5万元、松原市146.6万元、吉林市120.8万元、延边州104.3万元、白城市93.5万元、白山市88.1万元、通化市67.2万元、辽源市49万元、四平市34.5万元，村均积累最高的长春市和最低的四平市之间相差9.1倍。

第三，村级集体负债情况。据省农委统计，截止到2011年末，全省村级债务总额97.8亿元，剔除2009年和2011年已化解涉及村里的农村义务教育债务5.7亿元，这一数据较2005年末的92.3亿元增长了11.2亿元，增幅12.1%。从债务构成看，一是公益性债务46.4亿元，占47.5%。主要包括垫交税费债务16亿元，基层政权机构建设债务1.9亿元，农村公共服务体系建设债务28.5亿元。二是非公益性债务51.4亿元，占52.5%。主要包括生产经营性债务9.9亿元，办公经费短缺形成债务5.6亿元，其他债务35.8亿元。从覆盖范围看，全省9367个村中，有负债的村高达6724个，占村总数的72.2%，没有负债的村2643个，仅占27.8%。

二、吉林省村级集体经济发展存在的主要问题

长期以来，由于历史和现实等多方面原因，农村统分结合的双层经营体制“一头轻、一头重”的问题日益凸显，与家庭经营得到长足发展相比，集体统一经营严重萎缩。从吉林省的情况看，全省村级集体经济整体水平偏低，发展很不平衡，严重影响了村级党组织凝聚力、战斗力的发挥，制约了现代农业发展和全面小康社会建设的进程。从这次调研情况看，村级集体经济发展严重滞后，既有历史的成因，也有现实的困难；既有客观原因，也有主观因素；既有制度机制的困扰，也有工作推动不到位的问题。归纳起来，主要表现在以下几个方面。

一是思想认识障碍。调研中我们发现，许多基层干部一提到发展壮大村级集体经济，首先想到的就是办企业、开工厂。受过去“村村点火”、“户户冒烟”、户户亏损倒闭的影响，村干部对发展壮大村级集体经济心存疑虑。基层干部普遍存在三种认识误区。一是“过时论”。表现在对发展壮大村级集体经济的现实意义认识不足，认为村级集体经济是计划经济的产物，与市场化、民营化的大方向不相符合，应让位于民营经济，不能再发展村级集体经济。二是“无用论”。表现在对发展壮大村级集体经济的目的性和重要性认识不清，认为村级集体经济在农村经济总量中占比日渐缩小，无关大局，村级运转经费都已经纳入地方财政保障范围，不用再发展村级集体经济。三是“畏难论”。表现在对发展壮大村级集体经济的组织形式、实践载体和发展途径认识模糊，思路不清，信心不足，认为村级集体缺人才、缺资金、缺资源、缺经验，发展经济不是村这一级干部能够搞得了的，对发展村集体经济有畏难情绪，不敢再发展村级集体经济。

二是发展要素制约。突出表现在四个方面。一是带富能人相对缺乏。相当一部分村党支部书记，个人能致富，但带领群众致富的意识和能力还不强。据统计，目前家庭年收入超过5万元的“项目支书”全省已达到82.4%，自己会致富的能人已经很多，但能带领群众致富的能人还相对较少。同时，村里懂市场、会经营、善管理的专业人才也严重匮乏。二是发展资金严重不足。目前，吉林省有一半以上的村属于“空壳村”，村集体没有经济收入来源，资金严重短缺，用于日常开支的资金都不够，更没有钱去发展生产，投资兴业。三是有限资源利用不当。目前全省绝大多数村可利用发展经济的资源已经十分有限，许多村为了眼前利益，把村集体机动地及“四荒地”、林地、草地、水面等资源，长期发包甚至低价发包，以致于造成村集体想发展却无资源可用。四是债务包袱沉重。由于村级普遍负债，使得村集体信誉度受到严重影响，不仅严重缺乏发展资金，也使村集体在筹措资金上困难重重。

三是政策扶持缺失。突出表现在两个方面。一是发展村集体经济的扶持政策缺乏。尽管国家多年来在强农、惠农、富农政策上投入了大量“真金白银”，但在研究和制定政策时，考虑个体和民营的多，考虑村集体的少，针对村集体的扶持政策严重不足。我们梳理了近年中央和省财政用于扶持农业生产的各项资金，每年有130多亿元，但多数都用于扶持农民、合作社、企业，扶持村集体发展经济的几乎空白，使村级集体经济常常处于“有渠无水”的尴尬境地。二是金融支撑乏力。由于历史原因，过去许多村集体都拖欠了金融企业的贷款，金融部门对村级集体融资贷款顾虑较大，有意无意地抬高了贷款门槛甚至拒之门外。

四是指导帮扶不够。突出表现在三个方面。一是组织领导缺位。当前，由于许多地方对发展村级集体经济认识淡薄，引导扶持不够，组织领导不力，缺乏一个强力部门和专门机构来推动，致使许多地方村级集体经济长期处于自生自灭状态。二是业务指导缺失。许多涉农部门把主要精力放在了农业产业发展上，重视对农民增收致富的指导，忽视了对村级集体经济发展的指导，许多村想发展集体经济却苦于不知如何发展。三是部门帮扶“重输血轻造血”。一些地方把对村的帮扶大多放在“筑路修桥”、“访贫问暖”上，在扶持村级产业发展方面严重不够。

三、发展壮大吉林省村级集体经济的主要措施

长期以来，发展壮大村级集体经济一直是个“老”、“大”、“难”问题。所谓“老”，就是村级集体经济发展滞后，不是现在才有，而是伴随着市场经济的发展一直存在并困扰着我们。所谓“大”，就是村集体经济发展滞后不是一个村、一个县、一个省的问题，而是全国普遍存在的问题。所谓“难”，就是推动村级集体经济发展这个课题，一直困扰了我们几十年，虽几经探索，但仍未完全破题，可以说是困难重重，任重道远。但是，随着吉林省农村经济社会各项事业的快速发展，村级集体经济发展的组织基础、产业基础和物质基础正不断夯实，当前发展壮大新型村级集体经济正处于一个各方面条件有利、可以大有作为的最佳机遇期，应抓住机遇、借势发力，从以下几个方面强力推进。

一要破除思想障碍。发展壮大村级集体经济，既不能走“回头路”，也不能搞“一窝蜂”，必须用新思维、新办法、新路径，走新型村级集体经济发展之路。这种新型村级集体经济，应该是以市场为导向，以财政扶持为引导，以村级资源、资产、资金等生产要素为纽带，以合作经营、股份经营为主要形式，以产业服务、资源开发、资产管理、资本经营为主要发展路径的经济形式。大力推动思想解放，切实破除思想障碍，走新型集体经济发展之路。切实加强舆论引导，重视对发展壮大新型村级集体经济有关问题的调查研究。培育先进典型，加大媒体宣传力度，树立强村富民、共同富裕的正确导向，营造全社会共同支持新型村级集体经济发展的良好氛围。

二要拓宽发展路径。发展壮大新型村级集体经济，必须要立足本地资源，拓展发展路径，走多种发展方式并存、多种经营方式并举、多种产业共同发展的新路子。主要应引导村级集体采取以下路径发展村集体经济。一是合作经营。主要是村级集体通过组织和带领农民建立专业合作社、专业协会等互助性合作经济组织，在自愿结合、民主管理、风险共担、利益共享的原则下，开展经营活动，实现互利共赢。二是股份合作经营。主要是村级集体以可支配的资源、资产、资金等要素为依托，组织引领农民创办专业合作社或其他经济组织并在其中占有一定股份，广泛吸收农民参与，在合作制的基础上，将劳动与资本有机结合起来，采取股份合作制的经营方式，发展村级集体经济。三是股份经营。主要是村级集体以可支配的资产、资源、资金等要素为依托，领办创办或参股股份制企业及其他新型经济组织，吸引农民自愿入股，在引领农民共同发展致富中实现集体经济发展壮大。四是租赁经营。主要是村级集体以自有可支配的土地、房舍和生产设施等有效资产对外出租的方式，为村集体获得稳定收入。五是独立经营。主要是村级集体以可支配的资源、资产、资金等生产要素，独立创办企业、公司或其他经济组织，采取独立经营、自我管理，收益全部归村级集体的经营方式发展村级集体经济。

三要强化人才支撑。重点在打造村级集体经济带头人队伍、强化农村专业人才培训、开展智力帮扶上加大投入。通过创新选拔方式，完善选人机制，把各行业成功人士、优秀人才、外出创业能人选拔到村集体领导岗位上来。通过实施村级集体经济专业人才培训计划，对集体经济组织、村“两委”、农民专业合作社、股份制公司成员或骨干，组织开展“定向、定岗”培训。通过制定激励政策，引导和鼓励各级各类人才支持村级集体经济发展，从省内涉农高校、科研院所选派科技特派员，从党政机关、企事业单位选派干部和经营管理人员，在岗或驻村开展长期帮扶。

四要强化政策扶持。一是开展村级集体土地整理。鼓励有条件的村大力开展土地开发整理、宅基地整理和零星自然村迁并。允许村级集体通过土地整理、复垦、开发增加的耕地，由村集体按照规定用途使用。二是支持村级集体依法经营集体土地资源。在稳定土地承包关系和确保社会稳定前提下，允许村集体对预留地违规发包、逾期未收回等不合理的发包合同，依法进行纠正和规范。三是实行村级发展留用地政策。各级政府要科学编制土地利用总体规划，为村级集体经济发展预留用地空间，并对年度农村建设用地计划指标实行单列，优先予以保障。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，有条件的地方可结合本地实际，探索采取留地安置方式。四是加大金融支持力度。加快完善村级集体经济组织信用评价体系，市州、县（市、区）政府要积极组织信用评级机构开展村级集体经济组织信用评价工作。探索设立扶持村级集体经济创业贷款项目和党员创业贷款项目。鼓励有条件的村组建资金互助合作社。五是减轻村级组织负担。进一步明晰县乡两级政府与村级自治组织的事权和责任，严禁向村转嫁应由政府承担的事项。六是稳步化解村级债务。积极稳妥开展乡村公益性债务化解工作，对村级非公益性债务要通过清欠还债、核销减债、拍卖还债、划转冲债、减息止债等多种途径进行有效化解。建立完善新债责任追究制度，坚决制止盲目举债，坚决控制新增债务。

五要强化资金支持。

重点是创新财政投入机制，逐步构建起一个“强村有支持、弱村有保障、村村全覆盖”的发展村级集体经济资金扶持体系。一是专项扶持。省财政应设立发展新型村级集体经济专项扶持资金，作为扶持村集体领办创办农民专业合作社、企业、公司以及各类新型经济组织的启动资金。二是奖励扶持。应出台政策规定，对村集体新办企业三年内上缴的税收，由县（市、区）、乡（镇）在所分享的税收增量中安排一定资金，对村集体给予奖励扶持。三是担保扶持。把村集体领办创办的各类经济实体纳入市州、县（市、区）人民政府设立的担保机构业务范围，引导信贷资本支持村级集体经济发展。四是“解困”扶持。完善帮扶工作机制，加强帮扶资金和物资的统筹协调，把帮扶工作重点向培育村级集体生产性、发展性项目倾斜。积极创新和完善财政扶贫开发机制，探索建立扶贫开发与村级集体经济发展结合的有效载体。

［注 释］

①文中数据来源于吉林省农业委员会2005年至2012年农村经济统计年报。