“先办后审”模式下办税服务厅岗位执法风险初探

□ 李力群 郑 芳

作者:李力群，湖北省武汉市江岸区地方税务局征收分局局长

郑 芳，湖北省武汉市江岸区地方税务局征收分局科员

长期以来，我国实行的是以“先审后办”为主的税收征管方式，即将审查置于办理之前,将管理置于服务之前。在对这种滞后于建设服务型机关、构建和谐税收的税收征管方式审慎反思的基础上,武汉市地方税务局于2012年7月1日全面推行“先办后审”新型征管模式，取得了良好的社会效应，得到了纳税人的一致肯定。“先办后审”作为改善投资环境、推进跨越式发展的新举措和建设服务型政府的新创举，取得了良好的效果，得到了社会各界的广泛认可。与武汉市正在开展“责任风暴”、“治庸计划”，全力打造全国发展软环境最优城市这个目标不谋而合。武汉市地方税务局各区局办税服务厅作为推行“先办后审”工作的重要窗口和前沿阵地，是面向纳税人的第一扇门，办税服务、执法准确、公正与否都直接关系到社会对税务部门认同度的高低，也面临相对较高的执法风险。因此，办税服务厅不只是要在服务上下工夫，加强办税服务厅的职业风险防范更是非常必要。本文拟就武汉市江岸区地税局推行“先办后审”工作以来，办税服务厅各岗位执法风险点的表现形式、成因及如何化解作一浅要探析。

一、办税服务厅岗位执法风险的含义

税收执法风险是指税务机关及其执法人员在行使税收执法权过程中潜在的，因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，或在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政、民事责任的各种危险因素的集合。

办税服务厅作为税收行政执法部门的前沿阵地，是税收征管矛盾的焦点和冲突的归集口，执法准确公正与否、服务质量的好坏都直接影响到税务部门的公信力和形象，从而把办税服务厅的岗位执法风险推到风口浪尖处。

二、办税服务厅岗位执法风险点的表现形式

（一）税务登记岗风险

风险点一：税务登记工作要求“当场办结，当日拿证”，一些动机不纯，为了获取贷款、申请优惠政策、招标、甚至以诈骗为目的来办理税务登记的“假户”多了，这些“假户”提交的资料无法证实真假，实地根本无法查找，造成征管信息系统中存在大量未鉴定和未核定户数，同时也给了不法分子以可乘之机。

风险点二：国、地税、工商等部门之间协作不力，并未真正实现信息共享，纳税人办理税务登记证还是要到处跑，多头找，重复提交资料。

（二）申报征收岗风险

风险点一：因对税收业务不熟或者对税收政策把握不准确而造成多征、少征或者提前征收、延缓征收税款。

风险点二：对税收票证重视不够，未按规定领用、保管、结报和盘点，存在丢失、损毁或短缺税收票证的风险。

（三）发票管理岗风险

风险点一：目前武汉市地税机关推行税控发票和网络发票，实行以票控税的管理模式。从2012年7月1日开始，对小型微型企业和个体工商户免收发票工本费。有的纳税人存在恶意购票和囤票现象，在不准备经营之前来领购发票后，携票一走了之，造成税款流失，形成执法风险。

风险点二：随着营业税起征点的提高，对未达起征点纳税人领用发票不用纳税的规定，让发票管理人员处于两难境地。发票管理人员也按规定执行，但如果在日后的经营过程中发现纳税人少报、瞒报、虚假申报收入或是倒卖发票等行为，稽查部门对违法行为进行处理时，也会给办税服务厅发票管理岗带来执法风险。

（四）综合服务岗风险

风险点一：对于注销税务登记，按照“先办后审”工作要求，纳税人必须提供齐全的资料才可受理，但窗口工作人员经常遇到资料手续不全的纳税人而无法受理，这极易引起纳税人的不满，存在执法风险。

风险点二：综合服务岗工作涵盖税收征管工作的起点和终点，包括：注销税务登记、税收减免、退税（费）、非正常转正常等涉税审批事项的受理、传递反馈各项基础性工作，这就要求窗口人员必须熟悉各项税收业务和办税流程，因此对窗口人员素质的要求相应提高。

风险点三：工作人员在为纳税人代开发票时，对代开发票纳税人提供的资料审核把关不严或审核不认真，而造成税款流失，也会带来税收执法风险。

（五）导税咨询岗

风险点一：税务所和机关科室干部业务水平参差不齐，学习“先办后审”这项工作不深入，理解不到位，以致纳税人来回跑，颇多怨言，到导税咨询台来发泄不满，造成导税咨询台成为矛盾的焦点和冲突的中心。

风险点二：导税员压力大，思想包袱重，心理处于高度紧张状态，长此以往，影响工作的积极性。

三、当前办税服务厅岗位执法风险产生的原因分析

（一）社会外部环境导致的执法风险

随着武汉市“治庸问责”工作的深入推进，社会对窗口行业的关注度越来越高，各部门检查力度也越来越大，纳税人维权意识不断增强，而办税服务厅工作任务重、责任大、矛盾多的特点，不可避免的使之成为高风险岗位。

（二）地税内部及人员自身因素引发执法风险

一是办税服务厅人员素质参差不齐。自从武汉市地方税务局“先办后审”工作推行以来，特别是推行“一窗式”服务后，对办税服务厅工作人员的素质提出了新的、更高的要求，需要集知识型、技术型、专业型、礼仪型于一身的复合型人才。但是目前办税服务厅大部分干部年龄偏大，业务素质参差不齐，难以应付繁杂多变的业务需求，在日常工作中为纳税人办理涉税事项时有出错，容易产生执法风险。

二是培训力度不足、受训面窄。培训对象往往只是针对业务科室或办税服务厅负责人，真正办业务的工作人员却少有机会参加，开会学习的不办具体事，办事一线的没有机会学习；甚至于有些很重要的政策性文件都没有及时分发到基层，从而加大了办税服务厅工作人员在工作中的执法风险。

三是湖北省地方税务局征管核心系统没有与“先办后审”配套的功能模块。湖北省地方税务局征管核心系统目前应用了申报征收、发票管理、税务登记、税收票证、货运代开等功能，并没有建立与“先办后审”相配套的功能模块，如：税收减免、注销税务登记、退税（费）、信息共享、风险防范、决策分析等功能模块。

四是办税服务厅工作人员心理压力过大。由于办税服务厅的工作大多是重复、机械性操作，与形形色色的纳税人打交道，容易产生疲劳、厌倦、消极等情绪，同时在政治及福利待遇上又得不到相应倾斜，从而导致思想上有情绪，影响了工作效率和服务质量。加之是窗口单位检查多、考核多、要求高，对办税服务厅工作人员压力很大。

（三）执法与服务难两全的矛盾引发的执法风险

按照相关要求，纳税人到办税服务厅办理纳税申报、领购发票、发票代开、税收减免税、退税（费）、注销税务登记等涉税业务时需递交相应的资料、印章及身份证明，但在实际操作中，窗口人员时常会遇到纳税人签章不全、手续资料不全（不符）或不带身份证等情况，因此而不能予以受理和办理，很容易引起纳税人的不满，即使窗口工作人员耐心解释，但部分纳税人还是抱怨，很容易发生口角，在一定程度上影响了服务质量。

四、有效防范办税服务厅岗位执法风险的措施

（一）提高综合素质，增强执法风险意识

“依法治税、优质服务”，关键要有一支政治合格、素质过硬、作风优良的税务干部队伍。税务干部执法公不公正，服务高不高效，很大程度上取决于政治业务素质的高低，所以提高综合素质是搞好税收服务的基础，更是完善办税服务厅服务的治本之举。

一是办税服务厅要常态性开展廉政教育、职业道德教育和执法风险的警示教育，不断增强办税服务厅工作人员的廉政意识、公仆意识和依法行政意识，加强自我保护意识，自觉筑起“防火墙”，克服执法上的侥幸和麻痹心理，避免因自身工作失误或违法行政而引起的风险。

二是注重知识更新培训。随着税收征管改革的深入，税收政策不断变化，软件不断升级，税收信息化的发展给税务干部提出了新的要求，办税服务人员必须更加注重自身学习，加快知识更新，同时积极参加市局和区局举办的各类培训，控制和防范税收执法风险。

三是建立竞争激励机制。结合工作实际，开展各种岗位竞赛活动，定期评选办税服务明星，并适当给予一定的精神和物质奖励，提高窗口人员的主观能动性。要树立和表彰身边的先进典型，通过奖优罚劣，奖勤罚懒的竞争激励机制，调动干部热情服务、优质服务和高效服务。

（二）严格考核监督，提高风险应对能力

围绕纳税服务制定科学的考核制度和方法，形成用“制度管人，按制度办事”的良好风气。

一是优化流程，规范操作。完善内部工作流转环节，按规定传递各类资料，建立各种台账，使内部管理、衔接更加规范合理。完善考核评价体系，充分调动干部工作积极性，确保业务流程规范运作，各环节之间岗位职责紧密衔接。

二是建立合理的考核体系。以量化、细化为主，包括信息反馈与处理、纳税人满意度等指标的考核体系，实行内外结合的考核监督机制。

三是严格落实考核制度。在各项考核制度制定到位的基础上，严格加以落实，充分发挥办税服务厅公共管理服务系统的作用，对各个岗位进行统计分析，实施跟踪考核，加大考核奖惩力度，强化奖惩措施，奖优罚劣，逐步提高办税服务厅的服务意识和工作效率。

（三）规范窗口设置，防范纳税服务风险

根据“先办后审”的工作要求，最大限度地方便纳税人，将现有的办税服务厅重新进行业务组合，按照“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的要求，将代开发票、税收减免、注销税务登记、退税（费）、非正常户转正常等职能进行业务整合、归并，在二楼办税服务厅实现“一窗式”服务，把纳税人的外部传递变成税务机关的内部传递。接下来随着“先办后审”工作的进一步推进，一楼办税服务厅的纳税申报和发票发售窗口即将实行“一窗式”服务。

（四）依托信息系统软件，堵塞执法风险漏洞

优化信息技术服务，利用科技手段服务于“先办后审”工作,尽快充实软件的风险分析内容，提升税收风险防范的智能化程度，提高其有效性，辅助办税服务厅减压增效。以省局核心系统软件主体，建立覆盖全部税收征管业务运维领域的立体网络，充分整合信息资源，实现与武汉市信息管税应用平台的信息对接，做好不同应用系统的信息整合与衔接，提高查询效率，方便操作。

（五）倡导人性化管理，降低风险发生概率

一是关注办税服务厅工作人员的身体与心理健康状况，适时开展心理辅导，引导大家及时调整好心态，让大厅人员学会合理释放、宣泄情绪，始终保持良好的工作状态，快乐工作。

二是提倡轮岗以促进全体干部综合素质的全面提高，同时也是预防、规避职务风险的有效手段。

三是在精神及福利待遇上给予大厅人员一定的倾斜，通过精神、福利待遇的倾斜，调动大厅人员工作的积极性。

（六）积极总结经验，构建风险应对长效机制

目前办税服务厅各个岗位已成功受理并顺利完成了多笔涉税事项，在受理过程中不断发现执法风险点，开展对各类相关信息的风险排查、分析与识别，并积极做好风险应对工作。下一步，办税服务厅将积极总结前期经验，探索建立风险应对长效机制，在今后风险应对成为常态工作的情况下，为纳税人提供更加优质高效的服务。