试论城市少数民族流动人口弱势群体的法律保护

沙 莉

根据国家人口计生委最新发布的 《中国流动人口发展报告2012》的统计，当前我国的城镇人口比重超过50%，流动人口规模达到历史新高。2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%［1］。在庞大的流动和迁徙人口中，涌向城市的少数民族流动人口更是一个不可忽视的群体。他们怀着致富的梦想进入城市，却因各种原因并未实现脱贫甚至陷入贫困之中，成为城市中政治法律权益缺失、物质经济生活贫困的社会弱势群体。而保护和救济社会弱势群体是实现社会公正和法律实质正义的基本要求，因而如何加强对城市少数民族流动人口法律权益的保护，已成为一个亟待解决的问题。

一、弱势群体

“弱者”是与强者相对应的概念，《现代汉语词典》的解释是“气力小、势力差的人”［2］。百度词条中的解释为：“弱者是社会资源占有量较少，权益容易受到侵害，或受侵害后难以维护自身权益的人或事物”，包括社会弱者、法律弱者、经济弱者、家庭弱者等等。笔者认为，弱势群体是指由于各种客观条件制约，社会资源占有缺失，缺乏生存竞争能力，无法获得良好的就业机会，使其收入分配较少或很少，未能摆脱贫困，同时缺乏抵抗风险的能力，也不可能依靠自己的努力来改善生活境遇和状况，并在政治、经济、文化和心理上都处于劣势地位的群体。换句话说，弱势群体是那些在社会地位、经济收入、竞争能力、权益维护等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体［3］。

对弱势群体的界定要有一定的参照物作为标准，因为它是一个动态集合体，其概念和范围会因各种客观条件的变化而有所不同。对目前处于社会转型时期的我国而言，社会弱势群体与正常群体相比呈现出如下待征：（1）经济拮据，生活贫困。社会弱势群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。“经济利益上的贫困性是社会弱者的根本属性，决定着社会弱者在生活质量和承受力上的共同特征。”［4］（2）政治影响微弱，社会竞争能力差。“经济基础决定上层建筑”，经济上的贫困使得弱势群体在社会分层体系中处于底层，参与政治的机会微乎其微，更无法使公共政策的制定有利于自己的利益需求。这同时也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身的困境、解决自己的问题。（3）基本权益被忽视，维权意识和能力弱。由于现行法律和制度的滞后，再加之自身教育的欠缺和社会资源占有的劣势，弱势群体作为公民应当享有的平等权、政治权利和自由、教育权等基本权利得不到保障甚至被剥夺。而且他们对自身合法权益的维护意识和能力也非常薄弱，遭遇侵权或意外，对他们而言大多数情况下只能是无奈承受、沉默相抗，即使通过合法途径来维权也是艰辛而坎坷的。因此有学者说：“我国的弱势群体目前普遍处于“六难”困境中，即就业难、生活难、住房难、医疗难、子女教育难和法律救助难。一旦遭遇重大疾病或者其它灾害，他们几乎没有任何承受能力，贫困的生活不得不面临着能否维持生存的风险拷问。 ”［5］

二、城市少数民族流动人口是我国社会弱势群体的组成部分

流动人口是指在一定时期内（通常指1年）不改变自身户籍状况，并且离开常住户口所在地在另一行政区域暂住寄居或临时外出的人［5］。同样，少数民族流动人口就是少数民族成员以谋生营利为目的，自发在社会经济部门从事经济和业务活动的城市暂住人口，也就是“指非城市户籍，但又在城市从事各种经济、文化活动的少数民族”［6］。

大多来自民族地区的少数民族流动人口在进入城市后，因他们大多知识层次低、就业能力差，只能从事以体力劳动、饮食服务和小商品经营等为主的工作，劳动强度大，收入低微，生活贫困，合法权益得不到保障，再加之来自国家制度政策和城市的各种社会排斥，使他们成为“城市的边缘人”，上文提及的各种弱势群体的特征和困境，他们都完全具备。

不仅如此，少数民族流动人口在进入城市后，与城市的常住人口和其他汉族流动人口相比，在文化教育、语言交流和民族习俗等各方面都存在很大的差异和欠缺，且原来居住地大多自然条件恶劣，经济社会发展水平较低，生活秩序和习惯与城市有着较大反差，使他们更加缺乏城市适应能力。而且在我国很多地方，少数民族独特的民族宗教信仰和习俗并没有被人们完全了解和认同，甚至还存在着对其误解、轻视和排斥的心理，这就使他们在城市认同、融入等诸方面也更加困难。这些流动人口在城市的生活生存、就业教育等法律权益的保障和实现由此而变得更加困难，成为真正的社会弱势群体。

“由于社会转型过程中发展的不平衡性造成了弱势群体的产生和存在，但如果社会长期存在差距悬殊的弱势群体，不仅极易诱发各种社会问题并产生严重社会危机，而且会严重降低经济社会发展的持续动力，加大改革和发展的成本。”［5］而城市少数民族流动人口基于以上因素也是我国社会转型中的弱势群体的组成部分，对于我国这样的多民族的人口大国来说，还会直接影响到各民族之间的民族团结和国家的安定繁荣。因此，必须加强对城市少数民族流动人口的合法权益的有效保护。

三、加强对城市少数民族流动人口作为弱势群体的法律保护

（一）完善对弱势群体保护的立法，使法律的规定更加具体全面

尽管我国从中央到地方在保护弱势群体利益方面已经出台了大量的法律、法规和规章，但由于立法技术、法律滞后等原因，这些立法规定还存在一些值得商榷之处。比如，法律规定的适用对象的范围与当下我国社会的转型现实并不完全符合，新时期产生的大量的农民工、下岗工人、失业者和流动人口等并没有包括其中；相关弱势群体权益保护的规定在法条上也过于笼统和抽象，对损害弱势群体权益的法律责任及其追究制度的规定都很少，这样就会使得弱势群体在运用法律手段来维护自己权益时无法可依、查处不严，维权路程更加坎坷。

基于以上分析，笔者认为在当下要保护弱势群体的权益，首先应当完善法律的相关规定。通过立法，进一步完善社会保障体系、司法救济程序、法律援助制度，更有针对性的制定保护不同弱势群体的专门性法律，合理有效的解决户籍制度、政治参与、社会保障、劳动就业、收入分配等与弱势群体生存生活息息相关的问题。并对司法实践中出现的侵害弱势群体权益的法律责任认定和追究等从法律规定上予以具体化，使其具有操作性和实践性，从实体和程序上全面的保护弱势群体的合法利益。对少数民族流动人口更应当根据他们的地域特征和民族习俗增加其更加具体、利己的权利，从立法上尊重他们合理的宗教信仰、民族习俗，这样才能从根本上逐步消除社会公众对少数民族流动人口的排斥和歧视，使隐性的法律公正逐步显现，以便他们的基本法律权益得到真正的实现。

（二）废除制度的藩篱，建立健全社会保障体系

受我国封建传统思想和民族习俗的影响以及现行二元户籍制度的制约，我国长期存在身份、所有制、户籍等各种歧视和不平等。当少数民族流动人口来到城市后，成年的劳动者就会因为户籍制度的种种限制而无法进入城市主流劳动力市场，无法获得平等的就业机会；应当接受义务教育的未成年人也会因户籍制度而被城市的公立学校所拒绝。没有城市户口的他们更是无法享受其它各种社会保障和社会福利。在这样的不利局面下，他们就永远不能得到与城市人口相同的发展权利和条件，只能为了生计而挣扎于社会的底层。要保护城市少数民族流动人口这样的弱势群体就必须废除行政法律制度的限制，拆除城乡壁垒，让大众享受同等的国民待遇。

实现社会实质公平和正义、保护弱势群体的根本途径是建立一个健全的、能够覆盖全社会的社会保障体系。这些年我国党和政府在社会保障方面投入了很多的关注和重视，社会保障体系的框架已基本确立，覆盖人群也不断增加。在以城市少数民族流动人口为代表的弱势群体方面，社会保障体系还可以在以下方面进一步完善：（1）扩大社会保障制度的覆盖面，向少数民族及流动人口这样的弱势群体倾斜。（2）加大社会救助的力度，为城市少数民族流动人口提供最低生活保障、廉价住房、低价医疗等全方位的社会救助。（3）完善社会保险法律制度。主要是完善基本养老保险、失业保险和工伤保险等多层次的社会保险体系［8］。

（三）提高执法的实效水准，完善司法救济程序和健全法律援助制度

提高执法的实效水准，帮助弱势群体在权益受损时得到相应的救济和帮助。尤其是城市少数民族流动人口，他们不仅因为自身文化教育程度和思想意识的欠缺以及经济的拮据而难以实现法律维权，还受到语言不通、宗教信仰的制约等因素限制，使得他们的司法维权被二次“剥夺”或“侵害”。司法实践中尽管也有保障弱势群体利益的规章制度，但因规定的笼统和不具操作性，当弱者权益受到侵害时并不能真正得到法律的救济。

针对以上情况，就应当在《法律援助条例》的基础上，健全和完善对弱势群体的法律援助制度，广泛开辟各种法律援助资源，对少数民族流动人口给予人文关怀，提供语言翻译、法律普及等帮助，为这些弱势群体实现自身权益提供保障。国家相关机构还要加强司法的监督力度，通过各种途径对少数民族流动人口等弱势群体基本人权的保障情况进行监督和制约，加大司法宣传力度，让全体民众普遍关注弱势群体的基本人权问题，使平等公正的观念深入人心。

（四）加强人文关怀，做好宣传引导工作，使少数民族流动人口更好更快的融入城市生活

国家和政府，尤其是城市相关职能部门应当从人文关怀的角度对城市少数民族流动人口进行宏观调控和管理，消除偏见和歧视，了解和尊重他们的民族信仰和风俗习惯，并将他们纳入到城市的基本管理和服务体系中来，使他们充分享受市民待遇，不被边缘化。尽可能提供必要的就业培训、展开技能培训工作，增加他们的就业竞争能力。同时鼓励辖区范围内的各个用人单位积极吸纳少数民族流动人口就业，并为少数民族流动人口依托自身的民族文化与民族身份实现就业大开方便之门。

同时，政府和城市相关职能部门还要做好宣传引导工作，促进城市居民和少数民族流动人口的交流和了解，使人们认识到各民族文化都是中华文化的一部分，都有其优秀和闪光之处，应当求同存异、相互尊重，消除隔阂和歧视，尽可能地接纳少数民族流动人口。这样，使少数民族流动人口进入城市后能够有一定的归属感和认同感，使得他们所带来的传统民族文化与现代都市文明能够和谐发展，强化他们带给城市的积极效应，使少数民族流动人口尽快融入城市生活，合法权益得到更好地保护和实现。

（五）实现教育公平，提高少数民族流动人口的文化素质和专业技能

如前所述，来自民族地区的少数民族流动人口因教育资源缺稀，文化知识和专业技能匮乏，他们来到城市，无法获得更好的就业机会。生活于城市社会的底层，是他们成为弱势群体的重要原因之一。所以，提高少数民族流动人口的科学文化水平和生活技能，全面提高他们的素质，是使其脱贫、彻底改变弱势地位的根本。由此，就应当在这些流动人口的流出地即民族地区大力发展文化教育事业，提升其文化素质［9］。同时还要因地制宜，开展各种形式的成人职业教育和培训，增加少数民族流动人口的职业技能，提高他们在城市就业中的能力和优势。

另外，要尽快打破城乡分割的二元户籍制度，使少数民族流动人口的子女在城市能够享受和他人接受义务教育，赢得发展的机会，提升我们民族整体的素质。

尽管弱势群体是任何社会和时代都存在的普遍现象，但是城市少数民族流动人口作为弱势群体却深深地烙上了我国在社会转型时期的特有印记。他们合法权益的实现不仅是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是关系我国社会现代城市自身的发展稳定，并影响整个社会的安定繁荣和民族团结的重要现实问题，应当予以正确认识和妥善处理。当然，我们也有理由相信，随着我国法律制度的健全完善，各项改革的日益深化和经济发展的持续稳定，城市少数民族流动人口的各种权益保障会更加制度化、规范化，作为弱势群体的困境和艰辛最终会被解决，全体社会公民平等的共享社会发展成果终将实现。

[1]中华人民共和国中央人民政府网[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm

[2]《现代汉语词典》2002年增补本[Z].北京：商务印书馆，1082.

[3]王冰.从我国法律援助制度的视维分析弱势群体的法律保护[J].理论导刊，2012（6）.

[4]阿迪力·买买提，吾首尔·买买提.社会转型期对弱势群体的法律保护探析[J].探索与争鸣，2010（12）.

[5]刘飞轮.当代中国弱势群体成因分析及对策[J].价值工程，2012（17）.

[6]陈岱孙.中国经济百科全书（下）[M].北京：中国经济出版社，1991：1655.

[7]沈林.关于城市民族工作中的几个理论和实践问题[J].中国民族，2002（3）.

[8]阿迪力·买买提，吾首尔·买买提.社会转型期对弱势群体的法律保护探析[J].探索与争鸣，2010（12）.

[9]汤夺先.城市少数民族流动人口问题论析[J].中南民族大学学报，2009（2）.