重庆城乡道路客运一体化的特征及发展模式与推进路径

张译丹， 唐热情， 王晓凯， 简仕明

(重庆市综合交通运输研究所，重庆 401121)

一、地形与时代特征

重庆位于我国内陆地区的西南部、四川盆地的东南部，除西面外，其北面、东面及南面分别被武陵山、大巴山、大娄山、巫山等众多高山峻岭、深沟峭壁环抱;全市国土面积8.24万平方公里，位列全国直辖市幅员面积首位，其中94%的面积为丘陵、山地，是名副其实的“山城”;辖区内有长江、嘉陵江、乌江、涪江、綦江、大宁河等为骨架的多达193条纵横交错的河流。

重庆交通建设尤其是城乡道路建设是在奋力攻克因山水分割、纵横交错形成的特大桥梁、特长隧道、隧道群以及沿江或盘山高速公路建设等一道道世界级工程难题下形成的。以重庆“二环八射”2000公里高速公路建设为例，包含桥梁1420座、隧道187座，其中特大桥64座、单洞超过3公里的特长隧道36座;渝湘、渝宜高速桥隧比普遍超过50%，更有甚者达到70%，如渝湘高速武陵山段有长达21公里的桥隧群，其中特大桥、特长隧道及隧道群居全国之冠。正是由于桥隧比例较大，重庆高速公路每公里平均造价是平原地区的3倍以上。如此复杂艰巨与高额造价的工程项目在全国都属罕见。截至2012年底，重庆已形成以“二环八射”高速公路网为骨架、普通国省干线为支撑、覆盖城乡的农村公路网为依托的运输网络，公路网密度达到144.4公里/百平方公里，除城口县外全市区县已全部通高速公路，县际之间至少有一条高等级公路相连，100%的乡镇通油路或水泥路、100%的行政村通公路和75%的行政村通油路或水泥路。在2012年9月13日举行的重庆交通工作汇报会上，交通运输部部长杨传堂充分肯定重庆市的交通工作，认为直辖以来重庆交通运输事业发展取得长足进步，并且坚持把安全放在首位，保持了交通运输行业的安全持续平稳发展，总体上看，重庆交通运输发展西部领先。

重庆城乡道路建设之所以能够取得巨大成就，得益于国家的全力支持，特别是2007年胡锦涛同志在两会期间为重庆发展“导航定向”，做出了“314”总体部署。围绕其中“城乡统筹发展”的战略定位，国家批准重庆成为统筹城乡综合配套改革试验区，并提出“加强重大基础设施和公共服务设施建设，增强统筹城乡的保障功能”的发展要求。“经济要发展，交通需先行”，重庆交通发展正是在众多国家战略叠加效应下，秉承这一发展思路而取得的成就。伴随交通建设的逐步完善，城乡居民的出行问题成为未来发展的重点与难点。鉴于重庆具有“大城市、大农村、大山区、大库区和民族地区”五个特点，是中国欠发达地区的典型缩影，交通运输部要求重庆探索城乡经济一体化发展的城乡交通运输一体化模式，期望为全国特别是西部地区城乡一体化发展提供参照范例。为此，重庆城乡道路客运一体化在党和国家赋予众多的国家战略综合叠加效应的发展机遇下，在交通运输部赋予重庆探索一体化发展模式的时代使命下得以推进，既促进了地区社会经济发展，又有鲜明的双重政治含义。

二、重庆城乡道路客运一体化的战略、策略和政策

从国内外城乡客运一体化理论研究与实践看，其发展模式与推进路径不尽相同。结合重庆的实践，重庆推进一体化存在一个较为明晰的路线图，就是在城乡统筹背景下形成了“圈翼结构—重庆战略、策略、政策—梯度理论(三个推进路径与三个发展区域)”，这一路线图高度且简明概括地反映了重庆一体化的基本路径。

需要说明的是，上述路线图的形成植根于重庆“一圈两翼”发展战略。圈翼发展战略是2006年由重庆市委市政府提出的，且沿用至今，是在综合考虑重庆区域经济发展不均衡，城乡、贫富、区域三大差别较为突出的情况下提出的。其中“一圈”是指以主城为核心、以大约半小时车程为半径范围的城市经济区，“两翼”是指以万州为中心的三峡库区城镇群(即“渝东北翼”)和以黔江为中心的渝东南城镇群(即“渝东南翼”)。对重庆而言，“圈翼结构”也就是二元结构，其焦点、重点和难点在于农村地区，因此，发展城乡道路客运一体化，实现城乡融合与共同富裕，其重点应解决农村问题。

(一)重庆战略

战略的总体要求是:以邓小平理论和“三个代表”特别是科学发展观为指导，促进重庆全国城乡统筹发展示范区进程，以民生为导向，以农村为重点，推动交通公共设施向农村延伸、交通公共服务向农村覆盖，逐步实现城乡交通基本服务均等化和保障城乡居民“行有所乘”、“货畅其流”的基本需求，通过政府主导和部门联动、政策引导和市场互动的组合作用，实现城乡道路客运统筹发展。

为实施上述战略，需要形成五个基点，即建立五大基本体系:形成“五个统一”①的道路客运管理体系;构建圈翼经济结构下适宜重庆一体化发展的梯度体系;建立“安全可靠、城乡互通”的客运运营体系;形成“竞争有序、行为规范”的客运市场体系;构建以市区县政府为主导、社会组织参与的多种经济补贴体系。

(二)重庆策略

一体化是城乡统筹重大民生工程理念形成相应的策略，即构建城市、城乡、镇村三级客运网络;提升与巩固城乡道路客运安全保障能力;建设管理规范、服务优质、衔接顺畅的城乡客运系统。

(三)重庆政策

一体化的具体政策是制定科学的城乡道路客运一体化特别是农村客运发展规划;加快城乡道路客运特别是农村客运网络建设;改进城乡道路客运经营管理;落实城乡道路客运多种扶持政策;强化城乡道路客运安全监管;规范城乡道路客运特别是农村客运市场秩序;因地制宜，节能环保，选择适应城乡道路客运特别是农村客运的车型。

重庆城乡道路客运一体化是在一套较为完整系统的重庆战略、重庆策略和重庆政策指导下发展的，保证了一体化的顺利进行。

三、梯度理论指导下的三个推进路径与三个发展区域

综合国内外城乡客运一体化理论研究与实践[1]，从重庆市情来看，以系统论和城乡交通与区域经济、社会发展的相关关系为基础，将重庆市各区县作为研究单元，站在宏观角度系统分析得到结论:城乡道路客运一体化是区域经济、社会和道路交通发展到一定阶段和一定水平下的产物。基于圈翼经济结构下形成的重庆战略、策略和政策，考虑重庆市各区县的经济社会发展状况、道路交通条件、地形地貌条件等存在诸多差异，为平衡地区差异提出有针对性的一体化阶段模式——重庆城乡道路客运一体化梯度发展模式，构建了一套用以划分一体化发展阶段的指标体系，提出了重庆市城乡道路客运一体化发展的三个阶段(即三个推进路径);同时运用梯度发展理论，实现了一体化三个推进路径的空间配置(即将重庆市域内各区县划分入三个区域)，梯度推进一体化发展。实践表明，这三个推进路径与三个发展区域在重庆推进一体化发展中的效果是突出和鲜明的。

(一)三个梯度推进路径

基于重庆市40个区县的现实数据，选择用于综合评价区域发展差异的数据模型，构建一体化发展阶段的指标体系，确定主体指标(含人均GDP、城镇化率、行政村公路通畅率)和修正指标(含地形地貌指标、发展潜力指标)，采取K-cluster聚类分析法对40个区县的综合评价值进行合理聚类，将基础条件类似的区域划为一个阶段，分析其阶段表征，得到重庆市城乡道路客运一体化发展的三个阶段(又称三个推进路径)，具体形态如下。

1.城乡道路客运一体化的第一阶段

重点针对经济基础较差、城镇化率较低、道路基础设施发展较为滞后、客流需求不稳定的区域，该区域需要加快发展(以下简称加快发展区域)。以加大客运资源投入、强化线网覆盖、提升客运网络整体通达性为重点，建议采取以农村客运全覆盖运作模式为主，区域化运营等农村地区特色经营为辅的城乡道路客运运营模式。

经营主体，是具有成熟客运管理经验的大中型道路客运企业为主，对没有上述企业进入的少数有条件的区县，可以培育地方企业或者引进类似企业，统一经营。

运营模式。在城市拓展区、城乡结合区、镇乡结合区以及人口相对密集，道路条件较好的农村地区采用区域经营②、特色班车经营③等经营模式，实行“四化”、“四定”、“六统一”④，按类城市公交运作模式发展，即实现农村客运“公交化”;在道路通行条件较差、人口居住分散、位置偏远的农村地区，鉴于农村客流季节性、时段性等不稳定的特点，除上述经营模式外，还可采用捆绑经营⑤、专线经营⑥、循环经营⑦等多种经营模式，实行“三化”、“四定”、“六统一”⑧，实现农村客运全覆盖。

服务水平。车辆服务结合农村地区自然条件、交通基础设施、经济发展水平选择道路客运车辆。车辆调度实行较为规范化的车辆调度管理，有条件区县可实现公交化的车辆调度管理。载客标准按座位数核算人数。票价服务方面，农村客运享有低票价和五类人群免费乘车的政策扶持，实行计程收费制(按实际乘距收费)。

2.城乡道路客运一体化的第二阶段

重点针对经济基础较好、城镇化率相对较高，已有一定客运网络和客流基础的区域，该区域需要稳步推进运营方式转变(以下简称稳步发展区域)，以提升衔接效率、推进农村客运公交化发展、培育公交化客流为重点，建议采取以城市公交、农村客运“公交化”运作等多形式和谐共存为主，一般农村客运为辅的城乡道路客运运营模式。

经营主体同第一阶段一样。在运营模式上，城市拓展区、城乡结合区及镇乡结合区采取特许经营模式，实现“四化”、“五定”、“六统一”⑨，开行城市公交车辆，实现城市公交全覆盖;农村地区鉴于农村居民的出行特征，可采用区域经营、特色班车经营等经营模式，实行“四化”、“四定”、“六统一”，实现农村客运“公交化”发展。从服务水平看，车辆服务在非农村地区配置相适宜的城市公交车辆;农村地区配置相适宜的道路客运车辆。车辆调度基本实现公交化的车辆调度管理。载客标准采取城市拓展区、城乡结合区及镇乡结合区运行的车辆执行城市公交核载标准，允许有站位;其他区域运行的车辆按座位数核载人数。票价服务方面，客运服务均享有低票价和五类人群免费乘车的政策扶持，城市公交实行一票制或计程收费制(按计费区收费)，农村客运实行计程收费制(按实际乘距收费)。

3.城乡道路客运一体化的第三阶段

重点针对经济基础较好、城镇化率较高、客流强度较大、已基本实现客运网络全覆盖的区域，该区域需要进一步完善城乡公交一体化的软硬件设施及外部环境(以下简称完善发展区域)，以优化客运资源配置、提升网络服务深度为重点，建议采取以城乡公交一体化为主的城乡道路客运运营模式。

经营主体同一、二阶段。运营模式采取特许经营模式，实现“四化”、“五定”、“六统一”，使公交完全开行于区县各乡、镇、村内部或区间，实现城市公交全覆盖。服务水平方面，车辆服务需配置城市公交车辆，驾乘人员的用语文明、服务规范;普及IC卡装置，实现刷卡收费;有条件的区县推广和配置CNG汽车等节能环保汽车，提高城乡道路客运车辆服务水平。车辆调度建立GPS联网联控系统，实现智能化、科学化、规范化的车辆调度管理，加强道路安全监管与求援等，提高企业组织管理、安全生产水平。载客标准执行城市公交核载标准。票价服务享受公交低票价和五类人群免费乘车的优惠政策。

需要说明以下两个观点:第一，三个推进路径是动态的进层关系。三个推进路径并非固化模式，相互之间是由第一阶段向第二、第三阶段逐级递进的。换言之，当前处于第一阶段的地区随着经济与道路建设的发展，将向第二甚至第三阶段迈进。这符合全国中心城市和全国城乡统筹示范区的要求。第二，三个推进路径之间是包容关系。一定区县在一定时期虽以某一推进路径为主，但对其它两个推进路径不但不会产生排斥，恰恰相反是包容的，也就是说，二个甚至三个推进路径共存于同一区县之中，是一种常态，这是由于不同区县其经济与道路交通发展水平不同造成的。这也符合交通运输部《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》“从实际出发”、“因地制宜，分步推进”的原则。

(二)三个区域的空间配置[2－3]

根据重庆圈翼结构，结合重庆各区县实情，将重庆区域总体划分为三个，空间配罝如下:

1.完善发展区域

针对主城九区、双桥区、合川区、永川区、璧山县、涪陵区、长寿区、万州区、江津区共计17个区县，人均GDP为431001元，城镇化率平均72.8%，公路交通基础条件良好，城乡道路客运需求旺盛，适于发展城乡道路客运一体化的第三阶段，主要实现以城乡公交一体化发展的运作模式，在现状发展稳定的基础上，进一步完善现有城乡客运发展状况，提高城乡道路客运服务水平，提高资源要素在区域经济社会中的流动率，使其缩小三个差距，引导经济又好又快发展。

2.稳步发展区域

针对南川区、綦江县、荣昌县、铜梁县、黔江区、梁平县、万盛区、潼南县、大足县共计9个区县，人均GDP为22200元，城镇化率平均44.0%，公路交通基础条件较好，城乡道路客运需求较为旺盛，客运发展基础较好的区域，适于发展城乡道路客运一体化的第二阶段，主要实现以城市公交与农村客运的有效对接、分级经营的运作模式，如城乡结合部着力解决城市公交与农村客运的衔接问题，逐步规范客运市场，以发展城市公交为主;区县城区至乡(镇)、村及乡(镇)、村内部间的交流均实现农村客运网络化运作模式，有一定条件的区域可实现农村客运“公交化”发展，稳步推进该类区域的一体化发展，为日后城乡道路客运一体化第三阶段的发展空间做好充分准备。

3.加快发展区域

针对城口县、巫山县、巫溪县、秀山县、酉阳县、彭水县、丰都县、垫江县、忠县、开县、云阳县、奉节县、石柱县、武隆县共计14个县(自治县)，人均GDP为13000元，城镇化率平均30.5%，公路交通发展水平不高，城乡道路客运发展较为滞后，适于发展城乡道路客运一体化的第一阶段，主要以发展农村客运全覆盖运行模式为主，加快推进该类区域的一体化发展，并为远期升级到城乡道路客运一体化的第二或第三阶段的发展空间做好充分准备。

四、重庆城乡道路客运一体化的发展意义

(一)提升城乡统筹涵盖的深度与广度

城乡道路客运一体化是在农村尤其是山区、偏远、贫困、库区、少数民族地区的农村公路建成后，为保障城乡居民基本公共出行服务为根本目的的基础上推进发展的。其一体化的提出与逐步推进将实现基本公共服务向农村的延伸与进一步覆盖，将城市与农村有效地衔接起来，编织了一张惠及重庆全市域的宏大交通网络，为全面取得城乡统筹胜利奠定基础，使党的富民战略与政策深入到全市域偏远地区构建了一条直达通道。

(二)对西部地区的借鉴与示范意义

重庆地形地貌在西部地区具有一定的代表性。西部以“三原四盆”(即“三原”指青藏高原、黄土高原和云贵高原占据西部的大部分地区;“四盆”指柴达木、塔里木、准噶尔和四川盆地，居西部中央)为其基本地势特征，地形地貌复杂多样，西北地区辽阔无垠，西南地区山水切割，青藏高原严寒高拔，与重庆类似或近似地区不在少数，因此，重庆城乡道路客运一体化的建设与发展路径为这些地区推进道路客运一体化提供了可借鉴经验和示范作用。

(三)支撑城乡共同富裕、协调发展

党的十八大报告在“必须坚持走共同富裕道路”的论述中提出:“使发展成果更多更公平惠及全体人民。”重庆城乡道路客运一体化的发展正是贯彻落实党的这一政策的产物。重庆城乡道路客运一体化的推进与实现将逐步完善城乡交通基本出行服务水平，改善农村居民生产生活环境，大大融合了城乡之间的时空距离、物资差距与文化隔阂，开拓了当地居民视野，促进了农村经济发展，为农业增效、农民增收，加快新农村建设发展进程具有积极作用。这也与2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度夯实农业农村发展基础的若干意见》中特别强调的“推动资源要素配置向农村倾斜”相吻合。

(四)具有重庆城乡道路客运一体化的鲜明特色

纵观国内外的一体化在实施时，凡有成效者都是根据本地区社会经济、交通条件等制定出一套具有地区特色的战略、策略和政策以及实施方略，以确保其顺利推进。上世纪70年代起，世界上大部分发达国家的城市化率达到50%—60%之后，在基本完成道路网络基础上，逐步实施一体化建设。我国幅员辽阔，发达地区如京、津、沪、广以及江、浙、鲁等省市的一体化建设和发展也是基于经济与道路条件的完善而得以普遍发展。西部地区受社会经济、道路条件等的制约，一体化发展是解决当前城乡二元结构矛盾的一大举措，虽起步较晚，但已成为热潮。重庆城乡道路客运一体化的特点、发展模式、实施路径是经过严格自省、摸清问题与难点的基础上，分阶段、分区域地梯度推进，而非盲目浪费公共资源、无序发展，故其具有鲜明的发展特点，能够为西部乃至全国不发达城市所借鉴与参考。

注释:

①“五个统一”指:统一管理机构、统一政策法规、统一规划建设、统一经营管理、统一服务标准。

②区域经营，即运管部门将一个经营区域采取招标的方式交给一个公司经营，由公司制定相应的运营计划，自行确定经营区域内的投入运力、开行班次、线路走向，保证区域内所有的行政村在规定时间内(4—6年)按计划一步或分步通车。

③特色班车经营，即对一些不具备普通班车经营条件的农村客运线路，可根据沿线学校、医院、邮局、集市等公共设施的布局，由客运企业在某个时间段开行班车，满足农民出行急需。如隔日班、周末班、赶集班、学生班等。

④“四化”、“四定”、“六统一”包括:“四化”是指经营主体公司化、经营方式公交化、经营行为规范化、客运服务标准化;“四定”是指定区域、定点、定站、定票价;“六统一”是指统一管理主体、统一规费政策、统一营运车型、统一营运标识、统一调度排班、统一服务标准。

⑤捆绑经营，即运管部门在许可班线的时候，将热线和冷线捆绑在一起招标，中标者必须同时经营两条或多条线路。它适用于农村客运线路冷热不均，且经营者实行公司化经营的地区。这种模式可以用热线补冷线，但冷线需加强行业监管，以避免停班和塌班。

⑥专线经营适用于经济落后地区的部分冷线。将一条新开辟的线路交给一个经营者经营4—6年，在此期间，经营者可根据市场需求，在保证这条线路每天能有一班的基础上，自行增减运力和班次，规避风险，培育市场。

⑦循环经营是在行业主管部门的指导和监督下，由运管部门、车站和经营业户三方共同配合，在某一个片区内，对参与道路旅客运输的班车，根据同线路客车的总班次数，分组按序号循环发班，实行统一进站、统一票价、统一调度、统一发班的运作管理模式。保证运输线路在每个时间段都有车发班、乘客有车可坐，也保证每辆车都享有相同的发班次数和不同客流时间段的发班机会。

⑧“三化”、“四定”、“六统一”包括:以“四化”、“四定”、“六统一”为基础，“三化”指经营主体公司化、经营方式公交化、经营行为规范化;“四定”指定线、定班、定站、定票价;“六统一”不变，见前注。

⑨“四化”、“五定”、“六统一”包括:“四化”指经营主体公司化、经营方式公交化、经营行为规范化、城乡服务均等化;“五定”指定线、定班、定点、定站、定票价;“六统一”指统一管理主体、统一规费政策、统一营运车型、统一营运标识、统一调度排班、统一服务标准。

[1]江苏省交通运输厅，北京市交通委员会，江西省交通运输厅，重庆市交通委员会.新时期道路运输业发展大调研专题三:统筹城乡道路客运协调发展调研报告[R].2009－12.

[2]重庆市统计局，国家统计局重庆调查总队.重庆统计年鉴2011年[M].北京:中国统计出版社，2011.

[3]重庆市交通委员会.重庆交通统计年鉴2010[G].2011－06.