提升地方政府政策执行力的路径分析

2013-08-15刘雪明

常州大学学报(社会科学版) 2013年1期

刘雪明，刘兵

(广州大学公共管理学院，广东广州510006)

地方政府政策执行力是指地方政府贯彻执行政策、实现政策目标时所具备或所拥有的一种能力和力量，它是地方政府内在品质与外在张力相结合的一种合力，既包括地方政府执行政策过程中所表现出来的意志力、理解力、领导力、组织力、协调力和控制力等，也包括地方政府政策执行结果所反映出来的执行速度、力度、效度和效率等。政策执行力的强弱决定着地方政府执行政策的程度甚至成败，因此，认真分析影响政策执行力的因素，准确选择提升政策执行力的路径，是当前地方政府提高政策执行力、促进政策有效执行的重要任务。

一、优化地方政府的政策执行主体

在公共政策执行过程中，政策执行主体是政策执行能否取得成功的关键要素，在政策执行活动中发挥着主导作用，因为政策执行力的其他一切影响因素包括制度、资源、环境、技术等，都只有通过政策执行主体才能发挥作用。政策执行主体“对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”。［1］为了有效提升地方政府的政策执行力，就必须提高地方政府政策执行主体的素质和能力。所以，采取积极有效的措施，提高地方政府政策执行主体的执行能力和素质是提高地方政府政策执行力的关键途径。

一是培育地方政府政策执行主体的责任意识。美国学者詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F凯特尔指出，政府官员必须具备两种基本品质，“一种是责任：忠诚地服从法律、高级官员的指令、效率和经济标准;另一种是符合伦理的行为：遵从道德标准，避免出现不道德的行为”。［2］要培养地方政府政策执行人员的敬业精神，使他们对自己的本职工作有高度的热情和责任心以及对于政策执行工作的积极性和主动性，同时政策执行主体还必须具有一定的自制力和诚实可靠才行。思想素质较低、责任意识较差的执行人员会对政策执行产生诸如认知偏差、执行变形等行为，从而严重削弱了地方政府的政策执行力。［3］因此，通过思想政治教育等手段，提高地方政府政策执行人员的责任意识，使其具有良好的职业道德修养，自觉规范自己的政策执行行为，就成为提升地方政府政策执行力的一个基础性工程。

二是增强地方政府政策执行主体的执行能力。在贯彻执行中央和上级政府政策的过程中，地方政府政策执行人员仅有责任意识和敬业精神是不够的，更要有将政策落到实处、执行到位的能力。为此，要求地方政府政策执行人员要有学习精神，坚持不断学习，终身学习，吃透政策的精神实质，掌握政策执行的手段和方法;要有开放的民主精神，在政策执行过程中善于听取人民群众的意见和建议，密切联系群众;要有一切从实际出发，实事求是的工作态度，积极主动、创造性地贯彻执行政策;要有大局意识和全局观念，正确处理好国家利益、地方利益、集体利益和个人利益之间的关系，避免从地方利益或个人利益出发搞“上有政策，下有对策”的对策性执行。

三是培养地方政府政策执行主体健康的执行心态。由于社会转型和市场经济的发展，西方社会的个人主义和享乐主义等思想的侵蚀以及传统政治过程中官僚主义等意识的存在，往往容易导致地方政府的那些掌握着公共资源的执行人员在执行政策过程中的心理失衡。因此，培养政策执行人员健康良好的心态，就显得特别重要。只有让地方政府的政策执行人员树立坚定的信念，正确认识社会现状，不为私利或部门利益所动，自觉对待个人得失，才能在执行政策时保持良好的心态，增强对外在环境的心理承受能力，对各种不良的思想和现实进行心理过滤和净化，从而客观公正地贯彻执行政策，确保地方政府政策目标的实现。

二、扩大地方政府政策执行的公民参与

扩大公民参与，对于提高地方政府政策执行力具有举足轻重的作用。“有效的地方政府应该是具有很高的配置效率;应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务;应该考虑与市场、社会各司其职，让市场负责私益物品和服务的生产与提供，让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与地方政府之间必要的中介作用，而地方政府，则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务，由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给。”［4］“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程;善治表示国家与社会或者说地方政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开地方政府，更离不开公民。”［5］形成良好的社会机制，扩大公民的有序参与对于地方政府政策执行力的提升无疑是一个有效的助推剂。

随着社会主义市场经济体制的建立和民主政治的发展，公共政策已经成为地方政府管理政治经济和社会事务不可或缺的重要手段，其作用和影响越来越大。然而，由于地方政府自身以及社会事务复杂等原因，仅仅单靠地方政府自身的力量已经难以制定出科学合理的政策，同时也难以将政策全面地贯彻执行下去，因此，公民参与到公共政策中来已是势在必行，公民参与对于政策质量的提高和政策执行效果的改善具有不可忽视的作用。事实证明，地方政府在政策执行过程中，如果多倾听人民群众的意见和建议，与人民群众建立良好的合作关系，地方政府执行政策的阻力就会更小，效率就会更高。所以，地方政府必须积极建立健全公民参与机制，不断增强公民的政策参与能力，在政策执行的整个过程中与社会公众保持良好的关系，构建良性的互动，这是提升地方政府政策执行力的一个重要举措。

三、强化地方政府政策执行的利益整合

随着社会转型的加快，社会利益多元化的趋势进一步发展，利益问题已经成为地方政府在政策执行过程中无法回避的问题，公共政策就是“政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”［6］加强公共政策执行，提升地方政府的政策执行力，必须建立和完善社会利益协调机制，整合社会各阶层的利益需求，把广大社会公众团结在政府周围，与政府一道共同推进政策的贯彻执行。

一是提供有效的利益引导渠道。面对社会的快速转型，人们的利益追求呈现出多元化的趋势，这种趋势必然会给地方政府的政策执行带来影响，给地方政府的政策执行力提出挑战，从而出现地方政府和中央政府、地方政府之间、政府和公众之间的利益冲突与矛盾等诸多问题。所以，政府间应该加强合作，进行利益引导，为这些冲突和矛盾的解决提供有效的渠道。例如，引导地方政府树立正确的利益观念，正确处理好国家利益与地方利益、长远利益和当前利益、全局利益和局部利益、集体利益和个人利益的关系，自觉维护维护中央和上级政府的权威性，自觉地将中央和上级政府的政策贯彻执行下去。

二是形成完善的利益共享机制。在通常情况下，长期利益和眼前利益、国家利益和地方利益、集体利益和个人利益是一致的，也就是说，如果一项政策符合国家利益和全局利益，那么，即使这项政策会对地方利益、局部利益或个人利益带来损害，也可以通过完善的利益共享机制来弥补，从而在总体上实现全社会各个利益主体、利益阶层的利益共享。这就要求无论中央政府还是地方政府，都要共同努力建立完善的利益共享机制，在贯彻执行政策、提升政策执行力的过程中，充分照顾到社会各个阶层的利益需求，使得中央政府、地方政府以及社会大众都能共享政策执行所带来的成果，把政策执行的阻力降到最低的限度，从而促进公共政策的有效执行。

三是强化有力的利益调节措施。利益共享需要有高效有力的调节措施来保障。众所周知，在有些情况下国家利益和地方利益、全局利益和局部利益、集体利益和个人利益也会存在不一致的时候，这就需要采取有力的措施，运用各种手段和方法来进行有效的利益调节，实现利益平衡。例如在政策执行过程中，中央政府要保持与地方政府的有效沟通，保证各级地方政府的利益诉求得到充分的表达，提高利益调节措施的针对性;地方政府要加强调查研究，及时掌握社会各个阶层之间的利益差距和矛盾，为制定和执行有利于实现利益调节的政策措施提供准确的依据。

四是树立及时的利益补偿观念。政策执行既是“对一部分政策对象利益的分配与落实”，又是“对另一部分政策对象的部分利益予以调整与剥夺，其结果是造成一部分人受益而另一部分人受损。”［7］因此，在具体的政策执行过程中，中央政府很可能会以国家利益或全局利益为由，而损害地方政府的利益，地方政府也可能以集体利益为由而损害公民个人利益，从而影响公共政策的接受和执行。在这种情况下，无论中央政府还是地方政府都必须从执政为民的高度出发，及时给予利益受损的政策对象合理的补偿，如地方政府的拆迁、征地等行为，不要等到政策对象意见纷纷时再来补偿，而要预先主动、合理、及时地补偿到位，这样就能够争取到更多的政策对象对政策执行的支持，从而提升地方政府执行政策的速度和效率。

四、完善地方政府的政策执行机制

在《现代汉语词典》中，“机制”原指“机器的构造和工作原理，如计算机的机制”以及“有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制”，“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。”［8］可见，在任何一个系统中，机制都起着重要的作用，在地方政府政策执行力系统中也同样如此。科学运行的执行机制可以减少政策执行的阻力，有助于形成高效的政策执行力。反之，如果执行机制不完善，机制运行出了故障，政策执行就会产生偏差，这将会严重削弱政策执行力。因此，完善地方政府的政策执行机制，成为了提高地方政府政策执行力的重要路径选择。

第一，改革政策执行权力配置机制。这就要求科学调整中央政府和地方政府之间职能的划分，合理配置中央政府和地方政府的事权和财权。当前很有必要加快制定一部《中央与地方关系法》，以法律的形式规范中央政府与地方政府在职能、权限和责任上的关系，使中央政府和地方政府之间的关系法律化，这样既可以确保中央政府的宏观调控能力有效，又可以充分调动地方政府的积极性、能动性和创造性。地方政府可以依法根据实际情况制定政策、执行政策，可以依法设置适合地方特点的政策执行机构，配置合适的政策执行人员，从而建立一个机构精简、配置合理、运行高效的政策执行系统，为政策执行力的提升奠定科学的基础。

第二，完善政策执行激励机制。激励是公共管理的重要手段，是“由动机推动的一种精神状态。它对人的行动起着激发、推动和加强的作用。”［9］完善政策执行的激励机制，有助于提高地方政府政策执行人员和政策对象对政策的支持度和执行力，增强地方政府执行政策的积极性、创造性和成效性。当今时代，地方政府在构建政策执行的激励机制时，应该从“经济人”假设出发，合理考虑政策执行人员对于追求名誉、获取利益、自我发展等需求的存在，并给予适当形式的满足和保护;对于政策对象，更要充分尊重他们的利益需求，因为他们是否接受政策对于政策能否得到贯彻执行有着至关重要的影响。地方政府对于政策执行的激励，可以分为物质激励和精神激励，两者有机地结合起来将取得更好的激励效果，促进政策更好的贯彻执行。

第三，健全政策执行监督机制。政策执行监督不力，是导致地方政府政策执行失败、政策执行力不足的主要原因之一。因此，强化对政策执行的监督，形成完善的监督机制，就成为了提升地方政府政策执行力的重中之重的任务。一要建立健全包括行政监督、立法监督、政党监督、社会舆论监督和人民群众监督在内的监督网络，及时地发现并处理在政策执行过程中出现的各种问题，保证政策执行到位;二要建立和完善政策执行的投诉举报制度，严肃认真受理人民群众的投诉和举报，对于人民群众反映强烈的重点和难点问题，要及时、严肃、认真处理，杜绝打击报复，以保护人民群众监督的积极性;三是要强化政策执行监督系统的反馈功能，使得监督反馈能够制度化和常态化，形成监督主体、监督客体、监督对象之间的良性互动，从而取得更好的监督效果，这在当前显得尤为重要。

第四，建立政策执行绩效评估机制。政策执行的绩效评估是根据政策执行的效率、效益、效果、质量和群众满意度等结果，对政策执行过程中的投入成本和产出绩效进行科学评价的一项活动，也是当前公共政策研究中的一个薄弱环节，还是当前政策运行过程中常常被忽视的一个重要方面。评估意识不强，评估重视不够，评估实施不力，使得地方政府对于自己的政策执行活动、政策执行效果、政策执行力状况常常难以作出正确的判断。当前地方政府应该及时地补上这一课，建立健全政策执行的绩效评估机制，制定具体的评估指标体系，常态性地对政策执行绩效和政策执行的有力、不力问题作出准确评估，为提升地方政府的政策执行力提供可靠的依据。

第五，强化政策执行责任追究机制。我们党和政府历来强调：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［10］也就是说，作为政策执行者的各级干部对于政策落实、政策执行有着决定性的影响，政策执行得好是他们的功劳，政策执行不好是他们的失误。在建设服务型政府、责任政府的今天，我们要强化地方政府政策执行的责任追究机制，增强各级干部的责任意识，提高他们履行责任的能力和水平，以保证各项政策的贯彻落实。对于在政策执行过程中履行责任不够、执行政策不力的人员，领导干部要实行行政问责制，一般干部要追究岗位责任，目的就是督促他们千方百计地把政策落到实处，取得更好的政策执行效果，体现出更高的政策执行力。

五、改善地方政府的政策执行环境

环境影响政策执行活动、政策执行效果和政策执行力，已是一个不争的事实。正如有的学者所说：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”［11］“任何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。适宜的环境当然有助于政策的有效执行。不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。”［12］地方政府要想增强政策执行力，以使政策执行取得预期的效果，就必须努力营造一个理想的政策执行环境。所谓地方政府的政策执行环境，是指直接或者间接影响地方政府政策执行活动的各种因素的总和，它包括政治环境、经济环境、文化环境和社会环境等等，这些环境因素在政策执行过程中各自起着不同的作用，共同决定着政策执行的结果。

一是创造有利于政策执行的民主和谐的政治环境。政治环境有着非常广泛的内容，既包括政治制度、政治体制、政治结构，也包括政治关系、国家与社会的关系、政府与公民的关系等等。作为地方政府为有效执行政策、提升政策执行力所要改善的政治环境当然有它自身的特点，地方政府不可能去改变基本的政治制度和政治结构，它所能改善的就是从地方的实际出发，在社会主义民主政治建设上做文章、下功夫，努力扩大社会主义民主，践行社会主义法制，实行政务公开，狠抓反腐倡廉，建设服务型政府，全心全意为人民服务，让人民群众切实感受到当家作主的荣耀，感受到政府的政治关怀，并且在体制机制上坚持创新，创造性地形成一个有利于民众接受政策、有利于政府执行政策的既充分发扬民主、又能够安定和谐的政治生态。

二是形成有利于政策执行的实力充足的经济环境。我们知道，“经济环境越发达，物质文明程度越高，政策执行的物质保障性就越强，政策执行的效率就能够得到相应的提高。”［13］政策执行的效率提高了，执行的速度加快了，执行的力度加强了，也就反映出政府的政策执行力提高了。因此，地方政府提高政策执行力必须高度重视经济环境的改善和经济实力的提升，要结合地方的实际情况，坚持一切从实际出发，科学规划发展战略，千方百计地发展经济，为贯彻执行政策提供足够的经济支持。而且经济环境的改善，又将进一步地吸引人才，提升地方政府政策执行人员的素质，从而进一步地促进公共政策的有效执行。

三是培育有利于政策执行的广泛认同的文化环境。文化作为人类文明的传承有着非常丰富的内涵，从时间跨度上来说，有传统文化和现代文化;从阶级属性上来说，有封建主义文化、资本主义文化和社会主义文化;从地域角度上来说，有民族文化和世界文化;从领域划分上来说，有饮食文化和旅游文化等等。“在各种不同类型的文化当中，比较而言，对公共政策影响最为直接的是政治文化。”［14］因此，地方政府培育有利于政策执行、提升政策执行力的文化环境，重点就是培育地方政府所辖地区的政治文化，培育社会公众对地方政府政治理念、政治信仰、政府行为和政府政策的认同与接受，为政策的有效执行形成有利的文化氛围，奠定扎实的群众基础。

四是构建有利于政策执行的安宁稳定的社会环境。影响地方政府政策执行力、政策执行绩效的社会环境是指，地方政府在“实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。”［15］地方政府要实现政策目标，就必须采取切实措施，重视社会问题，解决社会矛盾，引导社会心理，维护社会稳定，为政府政策的贯彻执行、政策执行力的提升提供一个良好的社会环境。

［1］陈振明.政策科学［M］.北京：中国人民大学出版社，1998：318.

［2］［美］詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论［M］.陈振明，朱芳芳，等，译，北京：中国人民大学出版社，2002：26－27.

［3］刘宝臣.现阶段我国公共政策执行过程中的偏差［J］.四川理工学院学报：社会科学版，2010(4)：18－22.

［4］钱江.高绩效的地方政府管理实务全书［M］.北京：新华出版社，2003：7.

［5］俞可平.治理和善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：11.

［6］陈庆云.公共政策分析［M］.北京：北京大学出版社，2006：10.

［7］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003：389.

［8］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(2002年增补本)［M］.北京：商务印书馆，2003：582.

［9］周三多.管理学［M］.2版.北京：高等教育出版社，2005：237.

［10］毛泽东.毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［11］Robert Eyestone.The Threads of Public Policy：A Study in Policy Leadership［M］.Indianapolis：The Bobbs－Merrill Company，1971：18.

［12］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：254.