西部欠发达地区建设公共服务型政府的思考

2013-08-15肖启峰

长江大学学报（社会科学版） 2013年1期

肖启峰

（兴安盟行政公署办公厅，内蒙古乌兰浩特 137400）

我国地方政府明确提出建设公共服务型政府是在2002年，中央政府提出要建设公共服务型政府是在2004年。2005年温家宝总理在政府工作报告中将其明确为政府改革的任务［1］。作为西部欠发达地区，建设好公共服务型政府是西部地区摆脱经济发展滞后的必然选择，也是西部地区经济社会持续均衡发展的必然要求，更是西部欠发达地区构建和谐社会的题中之意。

一、西部欠发达地区面临的特殊困难

第一，自然地理条件复杂，经济社会事业发展滞后。西部欠发达地区特殊的人文地理环境决定了其社会事业布局呈现为“点多、面广、差异大、战线长”的特点，提供公共产品和公共服务的成本高、难度大。根据国家统计局2006年统计结果显示，西部12个省市区领土面积占全国的70%，人口占全国人口的36%，经济总量占全国的18.8%，仅相当于东部发达地区的30.8%。西部地区县均国内生产总值是全国县市平均水平的一半；县均地方财政收入是全国县市平均水平的57%。由于经济发展水平低，目前，西部地区社会事业有限的资源供给能力和庞大的社会需求之间的矛盾并未根本缓和，西部地区仅用占全国20.5%的社会资源，来解决占全国36%人口的社会发展问题。

第二，财政困难且收支结构不合理，政府提供公共服务的能力偏低。随着我国社会主义市场经济不断发展，建立与之相适应的公共财政已经成为我国财政改革与发展的基本方向。但是西部欠发达地区财政特别困难，无法保证公共产品和公共服务的供给。据国家统计局的一组调查资料显示，2006年西部12省市区地方财政一般预算收入水平为3056.6亿元，占全国财政总收入的16.7%，与东部发达地区相比，仅为其28.2%。西部地区财政处在较低的收入水平上，又表现为收支不合理，用于发展社会公共事业的支出仅占20%左右。综观欠发达地区财政状况，主要表现为四大难点问题：一是财力拮据，财政对公共支出的保障能力十分低弱；二是刚性支出比重大，财政支出结构调整难；三是困难地区的经济发展需要财政扶持，财政退出经济投资领域将使财政更加困难。

第三，现代公共服务理念尚未真正形成，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题非常突出。欠发达地区政府仍习惯于审批盖章，在管理方式上仍习惯于使用直线手段、行政手段下达各种经济指标。政府“越位”问题主要表现为，政府实行大一统的管理体制，政府与市场、社会、企业分工不明确。“错位”问题主要是各级政府、政府各部门职能边界，职责范围没有合理界定。“缺位”问题主要表现为，各级政府都存在着强烈经济政绩冲动，公共服务出现真空。

二、对策措施

（一）转变政府职能

第一，将促进就业放在政府公共服务职能的首位。各级政府要采取强有力的措施，落实促进就业责任制，扩大新增就业岗位，努力控制登记失业率，确保就业总量的增加；制定和落实促进就业的各项优惠政策，例如通过税收减免、贷款贴息、小额贷款等政策，引导和扶持中小企业、民营企业和非正式组织的发展。要适应劳动力市场的需要，加强再就业培训；进一步落实解决困难弱势群体就业的刚性措施，由政府购买公益性岗位和创办就业基地实施就业安置。

第二，积极推进教育事业发展。教育是一项具有长远战略意义的事业，也是为经济社会发展积累后劲，提供智力支持的重要公共产品。许多国家如美国、英国、加拿大、澳大利亚等国的经验是，把物质或经济极为贫乏和不利，须优先予以改善以利于教育机会均等实现的地区列为“教育优先区”（EPA），政府应积极介入，通过增加校舍、加大财力支援、培养师资、改善设备等方式，尽快改善学校和社区的教育和社区环境。

第三，大力发展公共卫生事业，提高人民群众健康水平。加强城乡公共卫生体系建设，提升卫生服务的能力和水平；建设公共卫生应急指挥中心和紧急医疗救援中心，完善信息网络建设；高度重视农村卫生工作，按照控制总量、调整存量、优化增量、提高质量的原则，合理配置农村牧区卫生资源，实现资源利用最大化。

（二）完善公共财政体制

必须在规范政府职能和各级政府财政权利的基础上，通过科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力。一是科学合理计算标准财力和标准支出，要把政府所承担的支出项目全部细致考核确定，在标准财力和标准支出的计算上，还要考虑收支的正常增长速度，做到转移支付与财政支出同步增长。二是专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区同一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款。三是对特殊地区实行特殊对待。使不具备发展工业和其他产业困难地区的财政有能力保障其履行公共服务的基本财力，为其向公共财政过渡创造条件。欠发达地区政府自身要合理调整财政支出结构，稳步增加政府公共服务支出，切实解决公共服务投入不足的问题。

（三）多渠道增加公共服务供给

从外部因素讲，关键是要建立和完善两个机制：第一，国家对西部的投入机制。要加大对西部地区基础设施建设的投资力度，引导资金投向关系西部发展全局，带动作用强的重大项目，比如干线公路、铁路、电网以及重点区域生态环境保护工程；与西部城乡群众生产生活密切相关的领域，如社会事业、通讯、广播电视、安全饮水等。要调整税收政策。适当扩大西部地区的税权，以及中央与地方共享税种中地方分享的比例。第二，东部反哺西部机制。东部地区可以采取结对帮扶方式，在资金、技术、人才等方面支援西部地区基础设施建设和社会事业投入。

从内部因素讲，公共服务的供给可以由政府单一中心供给模式转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式。除基础教育、医疗卫生、社会治安、城市低保这些具有排他性和非竞争性的纯公共产品必须由政府财政全额支付之外，对于城镇供水、垃圾处理、公共交通、煤气等可以市场化经营的具有竞争性的准公共产品，采取政府与企业合资、合作，BOT以及特许经营等方式，政府要进行必要的制度设计，采取严格合理的规制。

（四）改进绩效考核机制

建设公共服务型政府必须改革现有政府绩效评估体系，政府工作的绩效指标应更多地围绕人民生活质量和政府公共服务水平来设定，突出反映人民生活水平的变化和政府公共服务能力的高低。在考察各级干部时，不仅要看地方经济的发展速度，更要看经济增长的质量和可持续性，更加关注社会保障覆盖率、就业率、社会治安案件的破案率、安全生产责任事故、城乡差距以及环境生态等综合指标。更多地关注人民的要求，关注人民的生活质量，关注公共服务能力的提高。