坚持应用导向强化顶层设计——加快江苏数字档案馆建设的调研与思考

江苏省数字档案馆建设研究课题组

数字档案馆具有档案管理自动化、馆藏资源数字化、档案信息组织标准化、档案信息存储海量化、生成空间虚拟化、信息资源共享化、服务对象及需求扩大化、档案信息传递网络化和档案信息社会化等特点，代表着档案馆和地区文化的未来。

当前，江苏正处于全面建设更高水平小康社会、开启基本实现现代化新征程的重要时期，档案工作面临新的形势和任务。积极应对信息化挑战，加快江苏数字档案馆建设，是实现“为党管档，为国守史，为民服务”这一神圣职责的重要而紧迫的任务。

1.加快江苏数字档案馆建设的重要意义

1.1 建设数字档案馆是电子政务发展的重要条件

随着我国电子政务建设的加速推进，数据归宿和信息资源的开发利用问题日益突出。如何管理和保存电子政务中产生的电子文件和电子档案，如何应用数字化的档案信息为领导决策和公共管理提供服务，已成为档案部门和所有参加电子政务建设单位共同面临的问题。建设数字档案馆，能够统一电子公文的数据结构，加强对电子公文的全过程管理，从而实现档案馆信息管理系统与政府电子政务系统的无缝衔接。

1.2 建设数字档案馆是提升政府公共服务水平的有效手段

建设数字档案馆，不仅有利于推进政务信息公开，改进政府服务方式，拓展政府服务范围，而且能有力地推动档案信息的深层次开发与利用，更好地服务广大人民群众，进而提升行政效能和政府形象。仅需花费相当于修建0.5公里高速公路的资金投入，就可以整合全省范围内现有的档案信息数据，真正实现政府少花钱、多办事、让人民满意的目标。

1.3 建设数字档案馆是加快向文化强省迈进的重要内容

在推动社会主义文化大发展大繁荣的新形势下，档案工作担负着向社会广泛传播档案文化产品、弘扬爱国主义、社会主义核心价值观和革命历史传统的责任。建设数字档案馆，将档案信息资源不断转化为文化产品和文化服务，能够有效防止出现电子时代“历史失落”、政府“记忆断代”的问题，更好地发挥档案信息的知识存储、传承文明、传播教育和文化创新功能。

1.4 建设数字档案馆是档案管理现代化的必然选择

数字档案馆借助云计算、物联网等现代信息技术，不仅可以极大地丰富档案资源入藏的种类和数量，更重要的是可以通过高速网络实现数据共享及远程互操作，形成超大规模、便于使用、无时空限制的数字档案馆集群。这是对现有档案馆系统的全方位发展和超越，也是档案管理现代化必不可少的基础环节。

2.江苏数字档案馆建设的现实背景

近年来，在江苏省委、省政府的关心重视和档案部门的积极努力下，江苏省档案信息化工作在全国保持领先，为加快数字档案馆建设打下了扎实基础。

2.1 档案信息数字化进程明显加快

截至2011年底，江苏省档案馆已建立内容包括580多万条案卷级和文件级目录信息的数据库，400多万页全文数据库，近10万幅馆藏照片档案数据库和21万分钟的录音、录像、影片等多媒体数据库。省辖市档案馆已完成录入文件级目录数据库2987万条；县级档案馆分别完成录入案卷级和文件级目录数据库501万条、7874万条；各专门、部门档案馆分别完成录入案卷级和文件级档案目录数据库条目155万条、173万条。各级机关、团体、企事业单位档案室(馆)注重对本单位形成的电子文件进行采集、积累、鉴定、著录、归档，并主动向当地综合性档案馆移交。

2.2 地方数字档案馆建设稳步推进

全省各地档案系统围绕国家和省档案信息化建设的长远目标，积极参与当地电子政务建设，超前谋划数字档案馆的总体布局。无锡、镇江、连云港等市利用建设新档案馆的契机，从长远发展和综合利用的高度，提出了与电子政务内网、外网同步建设数字档案馆的方案，得到了当地领导的肯定。徐州、盐城、泰州等市也向当地政府提交了数字档案馆建设方案。目前，全省初步建成的数字档案馆共11个，其中AAAAA级数字档案馆2个。

2.3 省电子档案中心建设成效显著

江苏省档案局承建的省电子档案中心是省信息化的基础性、公益性和标志性工程。项目基本实现了建设全省档案综合基础数据库、省级电子档案数据采集交换平台、省电子档案综合业务管理平台、省档案信息服务平台、全省历史档案查阅中心、全省政务信息资源目录中心、现行电子文件阅览中心、省级缩微备份存储中心等“一库三平台四中心”的目标，为数字档案馆的应用平台开发、数据安全管理与高效利用奠定了基础。

2.4 数字档案馆相关标准规范体系基本完备

在55个国家标准和档案行业标准的基础上，研究制定了《数字档案馆建设规程》《电子档案基础元数据数据库结构和封装格式》和《档案数字化操作规程》等3个江苏地方性管理标准，2011年9月国家质监总局已正式备案发布。档案数据的标准化规范化管理，将有效推动数字档案馆与区域电子政务和信息化建设的无缝对接。

2.5 电子政务网络及应用平台运行良好

全省“三横一纵”电子政务网络平台基本建成，省政府与各省辖市政府和100多家省级单位构建了互连互通的电子政务内网和办公资源网，统一了电子公文传输平台和数据交换平台；各省辖市档案馆与省档案馆建立了VPN虚拟专网，实现了馆际互联；江苏档案信息网站群开辟了网上文件中心，并与“中国江苏”政府门户网站链接，数字档案网上利用正有序推进。

江苏档案信息化工作虽然取得了可喜成绩，但与建成“国内领先、全面领先”数字档案馆的要求相比，仍然缺乏系统性整体性，进程缓慢且不平衡。具体表现在以下四个方面:

一是对数字档案的认识还存在误区。一些地区和部门对档案工作特别是数字档案工作的重要性和紧迫性认识不足，认为是件“花”(花钱花精力)而“不实”(不像纸质档案那样看得见摸得着)的事，重收轻管、重存轻用、重纸质轻数字的现象依然存在。

二是法规和标准体系建设滞后且执行不力。虽然江苏在国家标准和档案行业标准的基础上，制定了3个地方标准，但各地各部门并没有有效地贯彻执行，加上相关法律法规体系不够健全，数字档案格式不统一、系统不兼容、资源不共享、业务协同难以推进的现象比较突出。

三是档案部门的主体作用发挥还不充分。在信息化建设过程中，档案部门多年来一直是次要角色，档案工作的事前介入与指导作用无法得到充分发挥。此外，数字档案管理专业人才队伍薄弱，也在某种程度上制约了档案部门自身作用的有效发挥。

四是建设资金保障力度需要进一步加大。“十一五”期间江苏省数字档案建设投入1050万元，与其他省市相比资金投入明显偏少，档案数字化因经费不足而推进缓慢。目前江苏档案馆数字化率只有5%左右，远远低于福建、上海、北京等地60%-80%的数字化率。

3.加快江苏数字档案馆建设的对策与建议

党的十八大对新时代全面推进中国特色社会主义事业作出了部署，并提出要“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，扎实推进建设社会主义文化强国。这对新时期档案工作如何更好地服务社会主义经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设提出了新的更高要求。我们要紧紧抓住“盛世兴档”的大好时机，进一步加大数字档案馆建设力度，加快建设进度，不断开创江苏省档案事业科学发展新局面，更好地服务“两个率先”大局。

3.1 总体思路

加快江苏数字档案馆建设，必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导；坚持服务大局、服务民生、服务社会的发展方向；坚持“大档案、大开放、大合作、大服务”的工作理念；以推进档案数字资源建设和信息互联互通为重点；以提高档案信息资源共享和网络化服务质量为目标；以技术创新、体制创新和管理创新为动力；着力推动数字档案馆建设向着科学化、规范化、集约化方向发展。到2015年，基本建成上下贯通、左右衔接、运转高效、安全可信的江苏数字档案馆，逐步实现存储数字化、管理现代化、利用网络化、服务规范化。

要达到上述建设目标，还需坚持和把握好以下四个原则:一是前瞻原则。要对信息技术发展趋势有充分的估计，软硬件配置、软件开发标准和网络结构既要充分考虑稳定性、安全性，又要考虑兼容性和可扩展性，为应用开发、数据储存和交换提供方便快捷、安全可靠的技术支撑和环境；二是安全原则。要制定严格的安全管理制度，完善信息安全保障体系，通过物理隔离、访问控制、信息加密、动态监测等策略，杜绝数字档案馆开放利用过程中的安全漏洞，确保其稳定可靠高效运行；三是实用原则。要根据政府财力和自身能力，综合考虑利用效益，科学安排建设任务，不断增强档案信息服务的针对性、实效性，走低成本、高效益的数字档案馆建设之路；四是协同原则。要建立由档案部门牵头的档案信息管理协调机制，深化馆际之间、部门之间的协同合作，共同解决数据重复采集、系统多头建设、信息资源产权利益不清等政务资源共享中的突出问题。

3.2 具体建议

3.2.1 加强项目顶层设计

数字档案馆是电子政务的重要组成部分，必须按照国家和省信息化发展战略，立足当前，放眼长远，加强项目顶层设计和整体规划，把数字档案馆建设真正纳入本地区本系统信息化建设的总体规划，与智慧江苏、智慧城市、电子政务的发展目标和建设进度相衔接。在国家相关法律法规尚未出台之前，积极探索制定地方性的数字档案管理法规或政府规章，进一步明确数字档案馆建设和管理中的关键环节和公共问题，如数字档案的法律效用、集中保存要求和管理职能等。要抓紧制定和完善数字档案馆系统建设、网络接入、资源管理、安全防护、信息交换和应用服务等标准规范，推进档案信息互联互通和资源共享。各地各部门要按照“统筹规划、分步实施，统一建设、分别管理”的原则，在省数字档案馆建设领导小组统筹领导下，按照统一的标准、规范和要求组织建设，避免各行其是、条块分割和重复建设。

3.2.2 健全管理运行机制

鉴于数字档案馆项目的建设内容和在全省电子政务、档案信息化建设中的重要性和特殊地位，数字档案馆的管理运行应该采取相对独立的机构模式。省档案行政管理部门要全面参与信息化建设的规划，研究制定数字档案管理的规范标准，监督指导国家和省档案信息化标准规范在全省范围内的贯彻执行，重点指导省各部委办厅局和企事业单位的电子文件归档和数字档案管理工作。省档案馆依托电子政务网络，在省各部委办厅局和企事业单位以及市、县(市、区)国家综合档案馆的范围内，开展电子文件归档和数字档案的收集、接收、管理、保存、利用和服务工作，统筹推进全省数字档案馆建设。各地各部门负责本地区本系统数字档案馆(室)的具体建设工作。

3.2.3 加大资金支持力度

根据数字档案馆建设项目管理的有关要求和财政分级管理的原则，建议将建设数字档案馆所需资金列入各级财政预算，由财政部门直接掌握，逐年投入。主要用于新馆配套数字档案馆实体基础设施建设、馆藏档案数字化、数字档案信息资源共享利用平台建设、数字档案安全保管以及专业人才引进培养等。档案管理部门每年负责提供项目进度和建设效益情况，确保完成党委政府下达的阶段性数字档案馆建设任务。同时，学习借鉴上海经验，探索筹建档案文化基金组织，多方募集资金，重点支持数字档案馆建设和重大档案文化传播项目。

3.2.4 推动信息资源共享

要加快建立全省统一管理、分级共享的档案信息中心和档案信息资源库，推进政府信息公开和政务信息共享，突破“信息孤岛”的瓶颈，整合全省档案信息资源。各立档单位要严格执行国家级和省级的有关档案信息化标准规范，积极配合档案部门对归档数字档案数据进行科学、有效、安全的管理，协助做好本单位数字档案向省数字档案馆的在线或离线移交和分布式管理。启动实施公共档案信息资源共享服务工程项目，打造“一站式”档案信息资源共享和服务平台，为社会提供全方位的档案信息服务。

3.2.5 加强机构和人才队伍建设

随着馆藏档案数量的几何级增加和工作要求的不断提高，数字档案馆作为新增的档案事业，需要增设专门机构和一定的事业编制，配备既具有传统档案管理技术和技能，又掌握数字化、网络化管理基本技能和较高信息化管理水平的人才。要坚持人才为先，建立健全档案人才激励机制，努力营造充满活力、富有效率、更加开放的档案人才制度环境。要加强业务培训，持续选派优秀档案干部到国内外学习先进理念和管理技术，不断提高档案干部的现代化管理水平。

3.2.6 营造良好的发展环境

各级党委政府要切实加强组织领导，坚持把推进数字档案工作摆上议事日程，纳入经济社会发展规划，融入文化强省建设，真正做到与其他各项事业发展同步规划、同步部署、同步推进。要定期听取档案工作情况汇报，切实解决档案事业发展中的重大问题，为档案基础设施建设、档案管理信息化建设、档案人才队伍建设等创造必要条件。要深入档案部门调查研究，帮助解决实际问题，推动档案事业健康发展。要引导全社会增强数字档案意识，积极参与数字档案建设，利用好数字档案。

4.结语

数字档案馆是档案网络化管理的新阶段，它超越了传统单个实体档案管理的界限，降低了档案信息获取成本，提高了档案信息资源共享与开发利用的效率。近年来，江苏省把加快档案数字化进程摆上重要议事日程，档案信息工作在全国保持了一定的领先地位，但也存在法规和标准体系建设滞后、系统性整体性不强等方面不足。加快江苏数字档案馆建设，必须坚持“大档案、大开放、大合作、大服务”的工作理念，着重在项目顶层设计、信息资源共享、人才队伍建设、发展环境优化等方面下工夫，以技术创新、体制创新和管理创新为动力，推动数字档案馆建设向着科学化、规范化、集约化方向发展，逐步实现存储数字化、管理现代化、利用网络化和服务规范化。

研究总顾问:徐山瀑、谢波；

课题组组长:郑焱、张姬雯；

课题组成员:

江苏省政府研究室:金世斌、刘俊、王玉婷、黄莉；江苏省档案局(馆):姚军、张少敏、刘建、王平、冯珂；

执笔:金世斌、刘俊、黄莉

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