高校预算管理存在的问题与对策研究

2013-08-15吕志学

吉林建筑大学学报 2013年4期

吕志学

(吉林建筑大学计划财务处，长春 130118)

1 高校预算管理的现状

高校预算管理的过程，就是高校战略目标分解、实施、控制和实现的过程，对高校的建设和发展有着重要的作用.随着高等教育事业的改革与发展，高校理财的宏观环境发生了较大变化，高校预算管理也呈现出许多新的特点.

(1)高校资金来源呈现多元化.在新的管理模式下，高校经费来源除了政府拨款外，还有按国家规定收取学生的学费、住宿费;非学历教育办班及技术培训收入;社会和个人捐赠，科技成果开发与转让收入;校办企业和技术服务收入.高校办学经费从来源和数量上都有大幅度增加，因此，高校财务管理的地位和作用显得越加重要，预算管理的责任和难度也进一步加大;

(2)高校资金流量增加.近年来，随着高校不断扩招，学校的规模不断扩大，对资金的需求也随之增加.国家为达到对高等教育的投入占GDP的4%的指标，逐年增加了预算拨款及财政专项资金，目前生均拨款已达到1.2万元.另外，学生收费标准与几年前相比也有所提高.高收入伴随着高支出，如何使资金带来最大效益，预算的编制与执行就显得尤为重要;

(3)财政监管机制不断增强.近年来，政府为了逐步建立公共财政体系，对高校经费管理实行了一系列的财政制度改革，先后推行了部门预算、政府采购、收支两条线管理和国库集中收付等政策制度，逐步将高校资金管理权限上移到上级财政部门.财政拨款直接划入国库，高校收取的学费等事业收入全额上缴财政专户管理，高校按预算使用计划，直接从国库集中支付，这对高校的预算管理产生较大的影响，不利于高校办学自主权的发挥，使资金调动困难.这些现象对高校的财务管理体制、运行机制、内部控制等方面产生了较大的冲击，对预算管理的要求更加严格，使编制预算的科学性和准确性更强.

2 高校预算管理中存在的问题

高校财务预算管理的过程，是对高校资产进行全面核算、分析、分配、监控和考核的过程，是高校发展目标实施、控制和实现的过程，也是高校财务管理的重要组成部分，涵盖整个高校经济活动的全过程.但目前我国部分高校对预算管理重视不足，导致预算的编制过程中存在一些问题.

(1)预算的编制目标不够科学，缺少长远规划与全局意识.高等学校的预算按会计年度编制，主要反映一年内高校所要完成的工作计划及计划的完成程度，同时也反映学校教育事业长期目标和发展规划.但目前高校预算的编制者多为财务部门人员，学校发展规划部门人员很少参与，编制时仅仅根据当年的事业发展任务，按照“收支平衡”的原则编制同期财务收支计划，缺少预算与学校运行、建设发展之间关系的有效研究;缺少对高校复杂的业务活动进行缜密的科学论证;缺少短期目标与中长期目标的思想整合;缺少全局意识.财务预算达不到发挥资源配置的作用，即使有些学校制定了中长期发展计划，但由于对高校纷繁复杂的业务活动掌控的局限性，导致这种计划也仅仅停留在战略层面上，难以保证发挥资金的最大效益，以及预算收支的良好运行[1];

(2)预算的编制过程存在弊端，一所高校两套预算现象凸显.两套预算是指上报财政部门预算和校内执行预算，二者的编制时间、编制方案、编制内容均不一致，预算的执行也与上报的部门预算大相径庭，出现“两张皮”现象.目前，高校向上级主管部门上报的预算通常在上一年的7～8月份，而预算的下达则在预算年度的3月份左右.如果据此编制和执行学校预算，则无法体现学校真实的经济业务，也无法进行事前和事中控制，失去了预算编制的作用.所以，很多高校往往在会计年度末，根据事先编制的财政部门预算，以及学校下一年事业发展计划和长期发展规划，按照“量入为出、统筹兼顾、确保重点、收支平衡”原则，编制实际可执行的校内预算，从而导致一所高校，两套预算，即所谓的“两张皮”现象.在改革之初，这种现象所产生的弊端并不明显，与上报的财政部门预算相比，学校领导更重视校内预算.但随着财政制度改革的不断深入，以及政府收支分类改革的层层推进，尤其是最近几年，国家对预算资金的拨付、使用严格管理，所有财政资金均实行国库集中支付，且要求专款专用，“两张皮”现象所带来的诸多问题便凸显出来，并已严重影响到高校教育事业的正常运转和健康发展[2];

(3)预算的执行过程不够严格，缺乏有效的约束力与奖惩制度.高校预算的执行是预算管理过程中最重要的一环，应有多方面人士参与、协调论证，接受学校各部门的监督，一旦制定必须严格执行.现如今，在预算的编制上，多数高校都有财务处负责，不可避免的会出现领导项目、人情项目;在资金分配原则上，主要考虑到各单位的教职工人数以及各院(系)的学生规模，很少根据各部门的实际发展需求来分配资金，不注重投入与产出的关系，缺少绩效评价理念;在预算资金使用上，个别领导全局观念较差，经费签批随意性较强.对于执行中的预算并未按实际用途审批，而是随意调整、追加，造成预算频繁变更，执行刚性不强，同时也容易造成各部门相互攀比，影响职工工作的积极性;在绩效评价上，缺少相应的考核和激励机制，没有建立相应的奖惩制度.只注重投入，而不注重产出，轻视成本核算，缺乏效益观念，对其经济效益缺少必要的评价，而对合理开支、节约使用经费的单位和个人没有建立相应的奖励制度.

3 完善高校财务预算管理的相关措施

为了解决预算管理中存在的诸多问题，完善公共财政体制改革，增强预算支出绩效理念，政府提出了以绩效目标实现为导向、以结果应用为保障、以绩效评价为手段，以改进预算管理、节约控制成本、优化配置资源、提高公共产品质量和公共服务为目的的，覆盖所有财政资金、贯穿预算的编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体制 .

3.1 创新预算管理机制，完善管理流程

高校在加强学校内部资金管理的基础上，要创新预算管理机制，以适应我国高等教育的迅速发展，制定及完善自身预算管理流程，强调预算的严肃性.从预算收入的取得、支出的使用、预算的调整都要做到有章可循;预算的编制程序与方法、编制原则要做到科学合理.建立预算编制、执行、监督与评价相分离的预算管理机制.预算编制机构要从学校大局出发，充分考虑学校的中长期发展目标，科学合理地完成学校预算的编制工作;预算执行部门要重视绩效评价，严格执行预算资金，发挥资金的最大效益;预算监督与评价机构要对整个预算全过程进行监督管理，包括预算编制、预算的执行、执行的效果.只有各个环节做到各司其职，各负其责，才能逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监督、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的预算绩效管理模式.

3.2 加大对预算执行过程的控制，逐步扩大试点范围

对预算执行过程的控制是高校预算管理中非常重要的一个环节.为保证预算的有效执行，高校应建立严格、规范的预算审批、调整制度，并保证预算方案能按规定的程序进行实施.建议高校成立预算管理委员会，该委员会由校长直接领导，由有关副校长、专家、发展规划处处长、财务处处长组成，负责高校预算编制定额的核定、各院(系)、部门经费指标的确定、预算指标的调整、预算执行情况的控制与分析等业务工作.首先保证预算要满足学校年度内教学、科研等任务所需资金，同时结合学校中长期发展目标和规划，确保教育事业健康可持续发展[4].全面实现绩效评价，要做好预算绩效试点工作，坚持“先易后难、简单有效”的原则，总结成功学校的先进经验，相互学习、相互借鉴，最终辐射所有院校、所有项目.对于重大、重点项目，必要时财政部门可组织专家及中介机构进行评审，提高财政资金使用效益和透明度.

3.3 提高思想认识，建立严格的预算绩效考核与奖惩制度

预算绩效考核是高校对经费支出产生的效果和影响进行评价的行为，是以“支出结果”和“追踪问效”为导向，以定性分析与定量评判为手段的预算支出管理模式.高校领导应转变思想，强化责任意识和效率意识，将预算绩效管理工作作为一项重要工作落到实处，要把绩效考核和奖惩制度纳入到预算管理环节当中，通过考核与奖惩制度的结合，可以尽量避免各院(系)、部门支出的随意性，维护高校预算的严肃性和有效性，更好地提高预算管理水平，使资金发挥最大效益.研究建立绩效结果反馈机制，将预算安排和绩效结果有机结合起来，将考核结果和下一预算年度预算额度挂钩，绩效好的可适当地增加经费，绩效差的则可以减少经费;亦可采用适当的薪金激励机制，在绩效基础上建立灵活的薪酬体制，即根据绩效评估结果适度调整薪酬.在进行绩效考核评价时，应本着“公平、公开、公正”的原则，坚持责、权、利的思想，结合实际情况，按照制度规定兑现奖惩，优则奖、差则罚，这样才能确保财务预算的顺利执行和教育事业的健康发展，真正确立内部预算管理在高校的核心地位.