江苏省农机购置补贴政策创新与优化探索

朱红宇

2012年，江苏省成为全国三个在全省范围内实施“全价购机、先买后补”“资金县级结算”“重点机具普惠”等三项措施的创新试点之一，对其政策创新的利弊及对策进行分析，不仅对完善江苏省农机购置补贴政策具有重要的现实意义，对完善全国农机购置补贴政策也具有极为重要的参考价值。

1 研究背景

近年来，党中央、国务院以及各级地方政府都高度重视农业机械化的发展。2004年以来，在全国范围内实施的农机购置补贴政策推进了农业机械化的快速发展，但政策实施9年来，其深度和广度都发生了较大变化。如资金规模由2004年的7 000万元增加到2012年的215亿元，补贴机具种类由2004年的“六机”扩大到2012年的12大类46个小类180个品目等。随着农机购置补贴资金规模的逐年扩大，省级结算工作量成倍增长。为简化程序，提高效率，使省级农机、财政部门将工作重点转向监督管理，经财政部、农业部批准，江苏省2011年在全国率先进行补贴资金结算层级下放到县的创新试点，2012年率先进行“少数农机品目在省域内满足所有农民申购需求（重点机具普惠制）”“全价购机后凭发票领取补贴（全价购机）”的创新试点。

2 江苏农机购置补贴政策创新内容

农业部办公厅、财政部办公厅《关于印发〈2012年农业机械购置补贴实施指导意见〉的通知》（农办财〔2011〕187号）明确要求，2012年在有条件的地区开展农机购置补贴创新试点。经农业部财政部批复同意，江苏省按照“减少行政权力、加强社会监督”的总体思路，开展了农机购置补贴创新试点。试点内容主要包括结算资金层级下放、选择12种机具满足省域内所有农民申购需求补贴和实行全价购机凭发票领取补贴等三项内容，但由于“结算资金层级下放”政策2011年在江苏已实施，因此，实际上2012年的改革创新内容主要包括“选择12种机具满足省域内所有农民申购需求补贴”和“实行全价购机凭发票领取补贴”两项内容。根据农办财〔2011〕187号文件精神，结合江苏省实际，江苏省研究制定了《2012年中央和省级财政农机购置补贴实施办法》，该办法整体设计安排可归纳为：缩小品目范围、降低补贴标准、实行全价购机、县级报账结算、扩大敞开补贴范围。该办法规定了补贴资金安排原则、实施范围及补贴资金安排、补贴机具及补贴标准、补贴对象和经销商的确定、补贴执行时间、操作程序、工作职责等内容。

江苏省2012年农机购置补贴政策创新试点的内容主要有三点：

（1）全价购机，先买后补；

（2）资金县级结算；

（3）重点机具普惠制。

与之对应的全国其它大多省份的做法是：

（1）差价购机，购买时即享受补贴；

（2）资金省级集中结算；

（3）重点机具补贴指标受限。

其中，第二点是第一点伴生的，从工作量角度考虑，为了保证政策的可行性，全价购机就必须下放资金结算层次到县级。因此，2012年主要的农机购置补贴制度变革就是：由“差价购机”变为“全价购机”，由“有限指标”变为“重点机具普惠制”。

3 新政策的实施效果

3.1 新政策各类主体满意度较高

（1）购机农户对新政策的认知度、认同度和忠诚度都较高。省农机局2012年的调研数据表明：72%的购机户了解“差价购机变为全价购机，补贴资金打入购机者‘一折通’”；31.47%的购机户了解“普惠补贴机具从3种变成12种”；认为“全价购机比差价购机变差了”或“不清楚两者孰优孰劣”的只占26.3%；对“您对现在国家施行的农机购置补贴政策总体上是个什么态度”这一问题，选择“满意”或“非常满意”的高达96.99%；对于“是否还会购买享受补贴的农机”这一问题，表示“再也不会购买”和“再购买可能性不大”的只有4.73%；对于“是否向他人因为补贴政策抱怨过”这一问题，表示“抱怨过几次”或“抱怨过多次”或“经常抱怨”的比例合计仅为6.89%。

（2）县乡两级主管部门、经销商、农机企业等主体对新政策的认知度和认同度也都较高。省农机局2012年的调研数据表明：这几类主体有96.14%了解“差价购机变为全价购机，补贴资金打入购机者账户”，有79.67%了解“普惠补贴机具从3种变成12种”。

3.2 新政策执行基本不走样

（1）绝大多数购机农户认为补贴申请按照规定程序进行。省农机局2012年的调研数据表明：对于“申请过程是否按规定程序进行”这一问题，选择“基本按规定程序进行”或“完全按照规定程序进行”的比例合计达93.1%。

（2）绝大部分县乡两级主管部门、经销商、农机企业等主体认为补贴工作按照规定程序进行。省农机局2012年的调研数据表明：对于“所在地的相关主管部门是否严格按照2012年中央和省级财政农机购置补贴实施办法实施”这一问题，选择“完全严格按照该办法实施”的总体比例高达91.06%，选择“大部分按照该办法实施”的比例为8.33%，两项合计达99.39%。

3.3 政策实施效果较好

（1）经销商与主管部门利益联结打破，经销商进入新的销售区域门槛下降，农机市场竞争变得更加激烈。省农机局2012年的调研数据表明：对于“据您所了解的情况，今年有以下哪些现象”的问题，县乡两级主管部门、经销商、农机企业等主体中，有38.41%选择了“经销商与农机部门利益联结程度降低”，有32.93%选择了“同一区域经销商数量大大增加”，有31.91%选择了“农机户异地购机获得补贴的比例大大增加”，有29.07%选择了“经销商进入新的销售区域门槛大大降低”。特别是农机经销商自己认为“同一区域经销商数量大大增加”和“经销商进入新的销售区域门槛大大降低”的比例分别达49.12%和42.11%。

（2）由于新政策导致的市场竞争加剧，价格、质量、服务等替代“与政府关系”成为了新的竞争核心力，经销商对购机户的态度发生了较大变化。省农机局2012年的调研数据表明：调研购机户样本中有59.48%认为经销商服务态度变得更好了，认为变得更差的只有5.6%。

（3）全价购机对购机户造成了一定的资金压力，但并不严重。省农机局2012年的调研数据表明：全价购机虽然会增加农户暂时的资金压力，但是影响的群体只有不到购机户的1/3，认为“有很大帮助，没有补贴我肯定买不起”的购机户仅占9.91%；未购机农户中选择“打算购买补贴机具，但全价购机后，没有足够的资金购买”这一选项的比例也只有4.55%；县乡两级主管部门、经销商、农机企业等主体中，认为2012年“价值5万元以上的机具销量有大幅度下降”的比例只有7.93%，其中经销商和生产企业赞同该观点的比例分别仅为8.77%和12.9%。

（4）违规行为大大减少。省农机局2012年的调研数据表明：2012年，购机农户认为身边不存在倒卖补贴机具、套取补贴资金、政府和指定购买特定产品等违规行为的比例高达80.6%；县乡两级主管部门、经销商、农机企业等主体中，认为“全价购机实施后，套取补贴资金的现象比以前减少”的整体比例高达90.04%，选择“和以前一样多，只是换了套取方式”的整体比例为9.35%，选择“比以前增多了”的只有0.61%。

4 存在问题及原因分析

在新政策实施过程中，个别地区存在补贴信息公开不够、补贴资金到位不及时、配套金融扶持政策缺乏、乡镇补贴政策落实条件亟待改善等问题。2012年补贴政策实施窗口前移后，乡镇农机部门作为购置补贴政策实施主体，起着至关重要的作用。而调研发现，部分乡镇农机、财政两部门机构不全，人员流动性大，缺乏办公设备，办公经费紧张，这些都严重影响了相关工作人员的积极性和农机购置补贴政策的最终实施效果。

此外，调研中发现，在小机具的补贴中，虽然补贴额度较低，但补贴程序同样繁琐，既增加了农机部门的工作量，又影响了农户的购机积极性；因此补贴方式、程序应做相应调整。

5 进一步优化江苏省农机购置补贴相关制度的措施

5.1 优化实施范围及补贴资金安排

针对一些地区反映的因为省级补贴资金分批下拨，而县级财政资金又不足，不能预先垫付导致补贴工作中断，从而影响补贴政策的连续实施和政府声誉等问题，考虑到一些县级财政资金垫付困难，今后补贴政策应明确强调“各地不得以省以上财政资金不足为由中断农机购置补贴工作，补贴资金有缺口的，在审核无误后及时向省财政厅、省农机局提出正式申请。”不再要求县级财政垫付补贴资金。同时，不再设置补贴申领的截止时间，当年因为中央农机购置补贴办法未及时出台或补贴资金执行完毕的原因补贴资金不能及时拨付的滚动到下一年拨付。

5.2 优化补贴机具及补贴标准

（1）缩小补贴机具范围，继续坚持普惠制。对补贴机具范围进行进一步的动态调整，将非普惠范围中销量小、作业效果不好、补贴资金带动作用差的机具剔除补贴范围，对保留在目录中的机具实行全普惠。

（2）调整补贴标准，禁止累加补贴。对享受财政补贴额度相对较高而且推广应用水平也较高的机具，降低补助标准。同时，禁止市县财政对省补机具实行累加补贴，鼓励市县将累加补贴资金用于补贴省补目录外、适合本地特色产业发展的小机具。

5.3 优化补贴对象和经销商确定程序

（1）为适应现代农业生产组织形态的变化，应研究扩大补贴对象范围的可行性。一方面，要对原有补贴对象在补贴过程中遇到的身份识别障碍进行破除；另一方面，为了适应现代农业规模化、标准化、专业化生产的需要，适应现代农业生产组织形态的变化，鼓励农机合作化和规模化生产经营，要尽快研究将补贴对象扩大到从事农业生产经验的非农业户口个人、工商企业等主体的可行性。

（2）取消经销商销售区域划定，并进一步破除跨县购机障碍。

5.4 优化农机购置补贴操作程序

（1）拓宽农机购置补贴政策告知确认表申领渠道，政策告知确认表盖章、上交与申请补贴资金同时进行，全面简化补贴程序。通过在公共场所和经销商销售点张贴政策宣传资料、多渠道提供农机购置补贴政策告知确认表，消除影响补贴申请的条件限制，农户无需登记注册，仅在购机后凭政策告知确认表、发票、人机合影等，按照相关要求申领购机补贴。

（2）强化信息化技术的应用，提高补贴政策执行效率和透明度。乡镇向县级报结算材料时，应实时报送电子档案。纸质档案可一月报一次，以减少基层农机人员的往返次数，提高办事效率。应允许所有人浏览各县市、乡镇的购机补贴执行进度、补贴对象等非涉密信息或公共信息，条件许可的地方应在办事大厅设置信息查询平台，以便于社会监督。

5.5 优化农机购置补贴政策运行机制

农机购置补贴既是强农惠农富农政策，也是一项产业促进政策。各级农机主管部门、财政部门要进一步提高思想认识，加强组织领导，建立工作责任制。要在补贴申请与办理、公示与核实、监管与督查、档案管理等方面，建立“谁办理、谁负责，谁核实、谁负责”的责任追究制度。

县级农机、财政部门是实施农机购置补贴政策的责任主体，应着力加强政策宣传和培训、补贴资金计划安排和结算、信息报送、监督检查等工作。

乡镇农机、财政部门是农机购置补贴政策的操作主体，要着重加强补贴政策宣传、补贴对象资格审核、补贴机具核实与监管、购机信息公示、补贴资金结算审核和补贴档案管理等工作。

5.6 严肃纪律，加强监管

各级农机主管部门、财政部门要加强对农机购置补贴工作的监管，把国务院“三个严禁”和农业部“四个禁止”“八个不得”及《农业部关于加快推进农机购置补贴廉政风险防控机制建设的意见》（农机发〔2011〕4号）等要求落到实处。深入开展农机购置补贴政策落实绩效管理工作，建立以结果为导向的监测与评价体系，认真完成各项任务指标，并逐级做好延伸绩效管理；要注重绩效考核评估，及时通报考核结果；要加强对购机者和供货单位的监管，加强对补贴机具的核实。各市、县财政要确保农机购置补贴资金专款专用，严禁挪作他用。

5.7 加强宣传，做好服务

要提高农机购置补贴政策知晓率，通过报纸、广播、电视、网络等渠道，切实加大对农机购置补贴政策的宣传力度，让农民了解农机购置补贴政策内容、程序和要求。县、乡农机、财政部门要将补贴额一览表、经销商名单等补贴政策信息在乡镇公示栏张贴上墙，让农民了解农机购置补贴政策内容、操作程序和要求，为农机购置补贴政策的阳光操作创造环境。县级农机部门要把农机购置补贴政策的宣传与新机具新技术的推广有机结合起来，努力做到农机购置补贴的规范实施与完成农机化发展目标任务相互协调、相互促进。