论中国宪政发展之路——以清末 “满族内阁”向 “完全责任内阁”之嬗变为例

熊元彬

宪政建设是一项长期而又浩大的工程，任何国家的宪政建设都不是一蹴而就的。虽然清末预备立宪正式开启了中国的宪政之路，但是直到现在，中国的政治体制改革仍然是围绕宪政这一议题而展开。因此，为了当今更好地进行宪政建设，很有必要对中国宪政建设的源头——清末预备立宪进行深入的研究。目前学界对所谓的“皇族内阁”和“袁世凯内阁”或谓“完全责任内阁”已取得了一定的研究成果①笔者所见到的有邱远猷:《辛亥革命时期清廷的“责任内阁”与权力之争》，《求是学刊》，1981，(3);永石:《清末的“皇族内阁”》《吉林大学社会科学学报》，1982，(5);刘广志:《“皇族内阁”考辨》，《开封教育学院学报》，1983，(2);吕美颐:《论清末官制改革与国家体制近代化》，《河南大学学报》，1986，(4);杜家骥:《清末“皇族内阁”小议》，《历史教学》，1989，(6);何善川:《论袁世凯内阁与清末国家政体近代化》，《徐州师范大学学报》，1998，(4);王玉国:《皇族内阁新论》，见南开大学历史学院编《近代中国社会、政治与思潮》，2000年;肖光辉: 《清末民初关于责任内阁的理解、运用与争论》， 《江苏社会科学》，2005，(2);孙寅生:《“皇族内阁”中的皇族知多少》，《历史学习》，2005，(12);董丛林:《“皇族内阁”人员成分问题辨析》，《历史教学》，2006，(9);李细珠:《论清末“皇族内阁”出台的前后原因——侧重清廷高层政治权力运作的探讨》，中国科学院近代史研究青年学术论坛，2006年卷;侯春奇:《清末责任内阁研究》，2007年河南大学硕士论文;张建刚等:《清末预备立宪的尾声—— “皇族内阁”的出笼》，《中国人大》，2010，(20);彭剑:《“皇族内阁”与皇室内争》，《华中师范大学学报》，2011，(2)。，但由于受革命范式主流的影响，一直以来，研究者们几乎仍以英国式或美国式的宪政进行论述，认为只有在辛亥革命之后所成立的“完全责任内阁”才是中国的第一届责任内阁，而对之前在清末预备立宪中所成立的“满族内阁”、暂行内阁①该词最初来源于时人所述“今因国会未开，谓之暂行内阁”。见《论官制与人才》，《大公报》，一九一一年四月十四日。实际上，从清末内忧外患、尾大不掉的实情而言，暂行内阁只不过是清廷在立宪呼声不断高涨、速开国会、速立责任内阁的共同影响下，不得不递减预备立宪年限，而预备年限的递减，继而又不得不急需提前成立一个全国性的行政中枢，对诸多繁杂的预备立宪事宜进行集中规划的产物。也就是说，暂行内阁是在这样的形势下，模仿日本大权政治，走移植与嫁接的二元君主立宪制的产物，而并非李剑农所谓的“皇族集权的大暴露”(《中国近百年政治史》上册，商务印书馆1947年版，第285页);亦并非吕美颐所谓的怪胎(《论清末官制改革与国家体制近代化》，载《河南大学学报》1986年第4期)，而是被超前与失序的时代所催生的早产儿;更不是李细珠所说的名副其实的皇族内阁(《清末“皇族内阁”出台的前因后果——侧重清廷高层政治权力运作的探讨》，载中国科学院近代史研究所《青年学术论坛》2006年卷)，而是一个有待于于完善的过渡内阁。几乎一直都持宁贬勿褒的态度，仍然认为它们是清廷借立宪之名、行专制集权之实的产物，是军机处之旧耳。其中，到目前为止，对“满族内阁”的研究尚无一份论文问世，而对暂行内阁的研究几乎又都一直冠以“皇族内阁”的帽子进行阐述。也就是说，学界对“满族内阁”、暂行内阁几乎是持否定的态度，研究成果甚少。实际上，任何国家的宪政改革都不是一蹴而就的事，处于内忧外患的清廷即使仅是从官制改革入手，也是困难重重的，更不用说在预备立宪之时就进行全方位的改革了。基于此，为了更清晰地把握中国宪政的发展脉搏，以及给当今政治体制改革提供一定的借鉴价值，很有必要对预备立宪时期的机构改革进行更加深入、客观的研究，尤其是对“满族内阁”的出台及其流产，以及被催生的暂行内阁及其夭折作一简单的阐述。

一、“满族内阁”的出台及其流产

20世纪初，在内忧外患的严峻形势下，清廷最终踏上了移植与嫁接并举的二元君主立宪式道路，进行了自上而下的宪政改革，开始了从传统帝国的官僚体制向现代的责任内阁体制转变的宪政历程。英国是宪政之母，其宪政建设经历了漫长的过程，而清末预备立宪则是极为短暂的，因为中国人是在甲午中日战争之后才知道立宪与专制的差别的，如夏曾佑1907年所言:“我国之知立宪、专制之别，大约不过十余年”〔1〕。就清末吏治腐败、机构臃肿等实情而言，清廷首先从官制改革入手的措施是较为符合国情的。在立宪呼声不断高涨的严峻形势下，清廷派出考察大臣，对英、美、德、日等主要的宪政国进行了考察，最终于1906年9月1日 (光绪三十二年七月十三日)颁布预备仿行立宪谕，确立了预备立宪为其基本国策，开始了官制改革。这对于沿袭两千多年的封建专制体制而言，无疑是对中国传统政体的否定，它的出台标志着清廷最终进入到了宪政改革的实际运作阶段。该谕旨明确提出，实行立宪之前，必须广集智识之才、更订法制，备好武备、财政等，“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”〔2〕。次日，上谕便宣布改革官制，特派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、寿耆、张百熙、戴鸿慈、徐世昌、陆润痒、袁世凯等14人专门负责编纂官制改革方案，并指派奕劻、瞿鸿禨、张家鼐三人为其总司核定。其中，戴鸿慈等大臣主张仿行日本的宪政，他们奏曰:“官制之预备得宜”，首先在于“未改官制之前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。”〔3〕9月6日，清廷又指派孙宝琦、杨士琦为提调，曹汝霖、金邦平为起草委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员，郭曾炘、黄瑞祖等为考定课委员，正式成立了编制馆。自此，清末宪政体制改革也就正式拉开了帷幕，责任内阁的组建也就伴随着宪政的改革而得以逐步展开。

从责任内阁的组建历程来看，在向清廷上奏的诸多大臣当中，初步提及责任内阁人员设置的当属御史王步瀛。1906年7月2日 (五月十一日)，他上奏道: “故西国之制，一部必有长官，长官必以一人，尚虑其不统一也，又置一人为内阁总理，对于议院而负责任”。〔4〕同年8月25日 (七月初六日)，戴鸿慈等在上奏中第一次向中央正式提出了设置责任内阁的主张，他向清廷奏请道:如今“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一也。查东西各国无不有责任内阁”。并且，他还在比较国内外差异的基础上进一步提出:“中国内阁昔为枢要，今如閒曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密院顾问院耳。”〔5〕所以，他建议军机处宜归并于内阁。同时，他还就责任内阁如何设置一事做了一定的安排，如提出责任内阁宜由各部大臣与总协理大臣共同组成，并共代君主负责等主张。两天之后，端方又进一步上奏曰:“所谓责任内阁者，乃于内阁中设总理大臣一人，及国务大臣数人。国务大臣以各部之行政长官充之，是之谓阁臣。凡此阁臣，皆代君主而对于人们负责任者也。”另外，端方还指出，内阁、议会、司法机构的职责和权限，“皆明载于宪法之中，彼此之间，各有其权能，各有其职守;不能于宪法所规定者有一丝毫之移动，有一步之出入。”〔6〕不仅如此，在体制改革问题上，端方还坚决要求将军机处并入内阁，划分中央与地方权限。他说:君主立宪国之政府必须设立责任内阁，其阁臣“均代君主向人民负责”，如遇有“政治不善，最多更换阁臣而已，无丝毫责任及于君主。”〔7〕在王步瀛、戴鸿慈、端方等大臣的这一连续的奏请下，责任内阁的构建便在清廷眼中出现了初步的模型。

随后，出使德国大臣杨晟又于9月16日条陈官制大纲折，大胆主张“用会议之制，以各部长官组织之，而将命一人为总理，居各部大臣首班，其非各部长官应简为政者，列于后座〔8〕。9月28日，御史蔡金台等①除蔡金台之外，还有赵尔巽等人。赵尔巽主张，“宪政以先明秩序为最要，预备以地方自治为根本，现在国民程度相去太远，宜以十五年为限制。”见《赵次帅覆端戴两钦使商榷要政电》，《时报》，一九零六年六月二十二日。两广总督曾春煊主张“立宪事必不可缓，以十年为期，甚乐赞成”，见《各省疆吏对于立宪之政见》，《时报》，一九零六年十月十五日。主张宪政宜渐进而行，认为:“今欲扫除更张，自应远采古昔三公之制，近仿各国组织内阁之法，属其权于大臣数人，以专其成，而去阻疑。”〔9〕11月2日(九月十六日)，袁世凯、奕劻等参与编纂的中央官制方案告一段落。其中，有关责任内阁的主要内容为:将行政中枢由军机处改为责任内阁，具体则为“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通”〔10〕，要求内阁各大臣负连带责任。奕劻认为，虽然有关中央官制方案的诸多行政事宜均应由内阁总理大臣一秉圣裁，但是拟设以持公论的资政院，作纠弹的都察院，作监察经费的审计院，以及行政裁判院、集贤院等皆应独立，而不应受制于内阁，以专作监督阁臣及预防内阁专权之用，从而达到立宪国三权之对峙的目的。也就是说，从奕劻、袁世凯等所拟定的这份官制方案而言，基本上是以西方“三权分立”的模式作为蓝本的。

一方面，清末官制改革本身就是中央与地方的权力之争。自曾国藩镇压太平天国之后，地方势力愈演愈烈，时至清末，中央几乎只是一具空壳，而以汉族为主体的地方“督抚之不慊于中央之所为非一日矣，中央地方意见既分离，而各督抚彼此因病自易于结合”〔11〕。同时，以汉族为主体的革命派也在地方上接连发起暴动，对清廷的预备立宪进行一波接一波的冲击。他们认为，即使“宪法果然定成，自是他满洲人的好处，并不是吾们汉族的好处，满洲人的罪恶已大得不得了，他不立宪法，固然是当驱逐他”。更为直接的是，还在清廷宣布立宪之前，即1903年前后，他们就已明确地宣称:“就是(清廷——笔者注)立了宪法，我们还是要驱逐他”〔12〕。基于此，为了消弱地方督抚的权力，加强中央对地方的控制及管理，中央实行了自上而下的官制改革。当时，载泽在考察日本的基础上除了提到立宪有外患减轻、皇位永固、内乱可弥的三重功效外，还指出:“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，因为“宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优”〔13〕。另一方面，为了整顿腐败的吏治，清廷确实有宪政改革的意图，以便达到犹如明治维新的日本般强大，而并非学界所认为的借立宪之名，行专制集权之实。但事与愿违，由于清末官场上各派纷争不断、矛盾重重，致使袁世凯、奕劻等所拟定的责任内阁方案最终被迫流产。正如时人胡思敬在《国闻备乘》中所言，在皇族中主要有七派，即有总持海军兼办陵工的载洵，与毓朗合为一党;有统领军咨府，并侵夺陆军部权的载涛，收用良弼等为一党;有揽握财政全权，创设监理财政官、盐务处的载泽，与隆裕太后为一党……“监国福晋雅有才能，颇通贿赂，联络母族为一党。以上七党皆专予夺之权，茸阘之徒，趋之若鹜”〔14〕。

其中最为激烈的当属袁世凯与铁良、瞿鸿禨等大臣。当时，袁世凯不但控制着10万人的近代化武装力量，而且还一身兼任参预政务大臣、督办商务大臣、督办政务大臣、督办山海关内外铁路大臣、直隶总督兼北洋大臣、督办天津到镇江的铁路大臣、督办邮政大臣、会办练兵大臣八大职位。当时美国记者托马斯·F·米拉德就说道:“在西方人的眼里，长期以来代表大清国形象的，只是从四万万芸芸众生中站出来而非常突出和确定的几个人而已。”其中，“袁世凯是这些人物中非常突出的一位，他也确实在这些趋向进步的高层官员中被认为第一。”〔15〕袁世凯的这种优势为铁良、瞿鸿禨等不容，致使袁世凯责任内阁方案刚一出台，就遭到内部的极力反对。其中，铁良自始就反对官制改革，当袁世凯责任内阁刚一出炉，他便与袁氏作对，“不特于根本上大相反对，即枝叶事亦各持异议”〔16〕。1907年7月，袁世凯便指责铁良的陆军部无振作之气象、兴革之举动等，接着铁良又向慈禧面奏，说袁世凯“心存匠测，若不早为抑制，满人势力必不能保全”〔17〕。

更为突出的是，瞿鸿禨与奕劻、袁世凯两者之间一直都是处于明争暗斗的政治角逐之中，他们相互抵制，各不相让。因为内阁总理大臣一职位高权重，如果此责任内阁方案通过，袁世凯、奕劻集团的势力势必会大增，这对瞿鸿禨的政治生活是极为不利的。因而，这就促使瞿鸿禨在负责复核责任内阁方案的关键之时，副上《复核官制说帖》，明确反对袁世凯等人的这一责任内阁方案。此外，他不但暗中向慈禧进言，而且还让赵炳麟等上书反对袁世凯等人的责任内阁方案。慈禧听后，便发布“采鸿禨之议，仍用军机处制”〔18〕。但是，从整体上而言，清廷立宪的意图是较为明确的，如1906年11月6日(九月二十日)，清廷在上谕中就指出:“此次斟酌合宜之处，仍著体察情弊，随时修改，循序渐进，以臻至善，总之时局艰危，时机迫切，非定上下共守之法，不足以伸疾苦，所有新简及原派各大臣责无旁贷，惟当顾名思义，协力同心，尽去偏私”，“务使志无不通，政无不举，庶几他日，颁行宪法成效可期，倘仍视为具文，因循不振，则是上负朝廷，下负国民，不能为尔等宽也”。内阁政务大臣由正副总理三大臣及各部政务大臣组成，共十四人，均为辅弼君主并代君主负责。其中总理大臣一人，秉承圣谟，翌赞机务平章内外各政事，左右副大臣各一人，协助总理大臣。而“军机处为行政总汇，……相承至今，尚无流弊，自毋庸复改内阁。军机处一切规制，着照旧行”〔19〕，从而否定了袁世凯、奕劻等大臣的责任内阁方案，使其流产。

综上所述，“满族内阁”的出台及其流产是中央与地方、汉人与满人，以及高层官员内部明争暗斗的结果，是预备立宪战胜专制政体的最初成果，在机构设置及其人员安排等方面有着向责任内阁发展的趋势。

二、暂行内阁的早产

“满族内阁”成为立宪派、革命派、地方督抚共同攻击的目标，立即在国内外产生了恶劣的影响。首先，它激起了各界嘲讽。当新官制一发布，就使“一般热心立宪运动者咸大失望”，如上海《时报》当时就评论说:“此次之改革，不过换几个名目，淘汰几个无势力之大老而已，绝无他影响”。同时，日本报纸也讥讽道:“此次中国改革官制，其表面上不分满汉，与各部长官不兼任他职外，无改良之可观。要之归于改革派之失败，守旧派之胜利，可谓之龙头蛇尾之改革也。”〔20〕此外，东京朝日新闻还报道说:“此等内阁组织，真各国所无有”，而且此次新官制“不免声大而实小矣!”事实上，各界“诸如此类之批评，尚不胜枚举。”〔21〕日本人还讥讽清廷的预备立宪是“弥缝主义”，甚至说是“因循而已，姑息而已，不足以有改革之价值”〔22〕。这样，清廷以图通过集权达至如同明治维新的日本、威廉一世的德国般强大的目的未能告成，反而加速了革命派的起义步伐。

其次，它还引起了立宪派的非议。他们尖锐地批判清廷的预备立宪为“伪改革”，是“徒为表面之变更”〔23〕。湖南留日学生熊范舆还在《中国新报》上发表《新官制评议》一文，该文指出:“政府主倡立宪之结果，适足愈巩固其专制势力耳。”同时，还有《申报》刊载的《敬告丁未年新年诸君》，其中也说道:清廷“改革官制，视为具文，集权中央，迹近专制”等。总之，立宪派认为官制改革既然出笼，而所倡议的国会则一字未提，因此他们把速开国会作为推动立宪的目标，从而使清末预备立宪在加速运动中奔跑。

最后，它的出台更加削弱了统治集团的力量。对于正处于后发外源型现代化国家的晚清政府而言，采取集权是必要的，但因其方法不当，以及大变革的时势已不容清廷作漫步式的改革，因而促使统治集团的内部矛盾更加尖锐化，而且中央与地方的关系亦更趋恶性化。“满族内阁”正是以满族为主体的中央与以汉人为主体的地方权力之争的产物，它的出台只是中央在表面上暂时压住了以袁世凯为首的地方势力。在这次官制改革中，虽然袁世凯被暂时罢逐了，但是却也表明了统治集团内部再次出现了重大的分裂，所以以袁世凯为首的地方势力的顿时消散，还使清末中央政权出现了巨大的权力真空。而且，摄政王载沣也没有及时采取行之有效的措施加以弥补，使得清末政局更加恶化，难以收拾。

基于此，清末预备立宪的进程不得不加速，新一轮责任内阁的组建任务也就被推到了预备立宪加速的跑道上来。立宪派按照英国式宪政进行立宪宣传，坚持由议会中的首领人物担任责任内阁的总理大臣，并倡导内阁对议会负责，受议会监督。他们“自始即鼓吹代议政治，希望通过选举的方法走上政治舞台，所以对西方的党会观念，一直着意鼓吹”〔24〕。此外，他们还认为“进焉则取而代之，退焉则使官僚内阁唯唯服从也必矣。吾故曰:吾国将来之政治现象，必变为英国式之政党政治，势则然也”〔25〕。在立宪派的这种宣传影响下，奕劻便上奏，请求修改阁部院官制。奕劻奏曰:“本朝法度之精，旁参列邦之善为主义。而尤以清积弊，定责成，渐图宪政成立为指归，首分权以定限，立法、行政、司法三者。除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事，则专属之内阁各部大臣，内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政务大臣”〔26〕。但是，立宪派却几乎不顾立宪困难与否，一味地要求加速宪政建设，从1909年12月开始，他们陆续展开了规模浩大的国会请愿运动。国会请愿运动推动了预备立宪的进程，致使清廷不得不考虑缩短预备立宪年限，而预备立宪年限的递减，必然又会促使清廷急需筹设一个统一的行政中枢，对其预备立宪进行集中的规划。对此，军机大臣认为:“若不稍微缩短年限，难餍众望;若径予允许，又恐民气愈张，拟为调停之计”〔27〕，宜于宣统三年设立内阁，宣统五年召集国会。毓朗说:如今“时势威迫，国会诚不可不速开;然不先明定国是，则政府与国民遇事争执，必不免纷扰，故必先设新内阁”〔28〕。11月3日(十月初二日)，清廷便召集王公大臣，就缩减预备年限的问题召开了御前会议。在该会议中，载泽跟之前毓朗所说的一样，即都主张先设立责任内阁，明定国是，然后再速开国会。载泽说:如今国税及地方税皆未分理清楚，且国家重国防，而人民则重实业。此外，他还指出:据目下采访舆论所知，主张裁减海陆军费者，大多力主停办海军。因此，他认为如今必先立新内阁，明定国是，然后再开国会，方可避免一切纷扰。倘若遽开国会，则有可能引起人民之争执，所以宜于宣统五年召集国会。他说，这样既不会阻绝人民之请愿，而且还可以乘此二年的时间确定各项要政办法，立降明谕，成立责任内阁。

经过御前会议激烈的讨论之后，清廷于11月4日就国会请愿的问题发布了上谕。其中，上谕指出:之前不但有各省督抚先后电奏，请求以钦颁宪法，组织内阁，开设议院，而且还有资政院所奏称:顺、直各省谘议局及各省人民代表等皆陈请速开国会。所以，如今经过诸大臣集议，“惟是召集议院以前，应行筹备各大端，事体重要，头绪纷繁，计非一二年所能葴事，著缩改于宣统五年，实行开设议院。先将官制厘定，提前颁布试办，预即组织内阁”。并按照各省督抚以钦颁宪法，组织内阁之请，“迅速遵照钦定宪法大纲，编订宪法条款，并将议院法，上下议院议员选举法，及有关宪法范围以内必须提前赶办事项，均著同时并举，于召集议院之前，一律完备，奏请钦定颁行，不得少有延误。”〔29〕。1911年4月30日，在各政务大臣召开御前会议之时，监国以原定内阁草案拟过渡字样“殊属不合体裁，应即垂加改订，各大臣退职后，曾经会议，拟将过渡二字删去，而以暂行二字代之”〔30〕，这成为后来“暂行内阁”之名的源头。清廷经过连催宪政编查馆，致使责任内阁官制草案得以迅速拟订，但是“现新阁尚多缺略不全，未便垂为定制，惟以年前修正筹备事单，新内阁应于本年首先发表阁制”。如果这样，“恐政局亦必因之牵动，故须有暂行阁制，以立基础再为随时改定”〔31〕。基于此，1911年5月8日，清廷颁布了《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》，宣布了责任内阁的基本组织形式及其职能，即内阁由总协理大臣及各部大臣所组成，一同为国务大臣。暂行内阁作为提前成立的产物，正如上谕所指:上年已降旨饬将官制厘订，提前颁布试办，将修正逐年筹备事宜一同遵照钦定阁制，设立内阁，并即照办事暂行章程先行试办。此外，上谕还指出，所有内阁属官官制及京外官制，以及各项官规仍须遵照修正逐年筹备事宜清单，妥速拟订，陆续具奏，以便侯朕颁布施行，用副朝廷立宪，以期达到自强之目的。

综上所述，暂行内阁是在立宪呼声不断高涨，在立宪派一波接一波的国会请愿运动以及革命派接年地方暴动的多重压力下，清廷经过多次召开紧急御前会议，从而最终决议提前成立的过渡内阁，并非所谓的“皇族内阁”，亦并非学界所谓的怪胎，而是被催生的早产儿。

三、暂行内阁的夭折

暂行内阁被袁世凯“完全责任内阁”所取代是中国过渡时代超前与失序的最好印证。这种超前与失序的发展趋势，在近代中国的发展历程中一直未能得到很好的调整、完善，反而是随着一波接一波思潮的迭起，致使各种矛盾愈演愈烈，最终演化成一次又一次激进的运动，迅速推动着中国的近代化历程，以致直到“民国初年，国会正式建立了，但议会政治并没有实现”〔32〕。立宪派的推动如前所述，在此不宜赘述。就当时革命派而言，他们除了在地方上进行起义、革命宣传之外，还试图破坏清廷与列强的合作，如“孙逸仙竭力说服伦敦和华盛顿拒绝给北京以任何现款”〔33〕，以恶化清廷动荡不安的局势。此外，在“以几等封建诸侯之权，一朝为亲贵所削夺，督抚未必甘心”，即“督抚既抱此恶感，于是中央情谊分离”〔34〕的形势下，武昌起义的爆发又加速了革命的进程，给握有重兵的袁世凯酝酿了一个重组责任内阁的最佳机会。因为早在丙午改制之时，袁世凯等所设计的责任内阁方案就“正是立宪派改革纲领中的一部分，因而袁世凯又不自觉的成了他们的代言人”。当清廷任命袁世凯重组责任内阁之时，他们颇为支持，“就其前缘，却在丙午改制中一句‘系公是赖’”〔35〕。所以，正如当时国内舆论所言，唯有袁世凯“责以督师各镇克复已失城池，似觉略有把握”〔36〕。

从理论上而言，在一个正常有序的国家里，中央必然会在有关国家命脉的事业中占据着主导地位。然而，在清末之时，地方权力早已大得让中央无法控制，中央每出台一项政策几乎都会遭到地方官绅不同程度的抵制和反对，如铁路干线国有政策及其铁路借款等。铁路作为国家重要的经济命脉，无论是从国家利益而言，还是从速造铁路的可行性而论，清廷将铁路干线收归国有，并鉴于本国无从集资筑路的客观原因，遂而在借款速造铁路干线的前提下，允准商民量力自办铁路的政策是较为符合国情的。但是，从实际上而言，此时的清廷已不再是一个强有力的政府了，中央与地方、满人与汉人之间的矛盾已根本无法缓解。为了地方上的私利，地方官绅“似应自行设法筹办，以期保我利权。”〔37〕而且，责任内阁中的各国务大臣就如同人体的五脏六腑，他们担负着国家的重要部门，各部门相辅相成，某一部门稍有不慎，就会引起连锁反应，致使本已动荡的清末政局更加混乱不堪，甚至面临着政府的更换等危险。但是，恰好在暂行内阁的运行过程中就出现了这种局面，致使暂行内阁夭折。从暂行内阁的内部人员构成来看，由于诸多国务大臣关系不合，派系林立，明争暗斗异常激烈，致使在诸多重大问题上未能站在同一立场上，而是相互诘难。如在当时较为棘手的川路问题上，邮船大臣盛宣怀和督办铁路大臣端方都主张用兵力严惩川乱首要，以便加速铁路建设，而那、徐两协理大臣则从中驳斥，坚持和平政策〔38〕。这样一来，川路问题愈演愈烈，继而导致暂行内阁的诸多运行受到牵制，如“因川省乱事发作，新内官制之编订不免又从搁置”。但是宪政步伐仍在加速运动中前行，“监国谕催以川乱，故须赶筹官制，亦未便延误，仍须从速议决及早颁行，两协理退后随即知照庆总理提前核定，仍拟按照前议，侭本月内将全案办齐，处月素日当即颁布”〔39〕。

暂行内阁作为全国统一的行政中枢，必然会对诸多繁杂的预备立宪事宜进行集中的筹划，但是国内外形势早已不容它作“蜕变”式的完善。如李约翰所言:“北京为了躲避灾难而拼命努力，但是国内和国际间的不平太多了，他们使事情复杂化，阻止了一个统一的政策，并且不容中央政府有顺利地分别处理每一困难问题的余地和时间”〔40〕。同时，英、日、俄等列强也加紧了对清政府的干涉力度，它们企图破坏中国的宪政改革及铁路借款等事宜。而且在地方革命迅速起事之时，国内督抚与地方绅商进而又加强联合程度，以及与立宪派等继续扩大宣传范围，对清廷的立宪进行无情的批判。此外，在财政、法律等皆不完备的形势下，清廷内部又面临着一系列的问题，如速建铁路，速拟各种法令、法规等，致使内阁无从一时解决，继而使得官绅、民众等更加义愤，特别是清廷对武昌起义这一局势感到非常震惊，几乎无计可施，最后在国内外舆论下，不得不考虑到深有影响的袁世凯，请他派兵加以平乱，重组“完全责任内阁”，致使暂行内阁在动荡的岁月中夭折。

四、完全责任内阁的组建及其消亡

实际上，众人所谓的“皇族内阁”只不过是一个暂行内阁，所以清廷在颁布《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》当日就明确指出;上年已降旨饬将官制厘订，提前颁布试办，将修正逐年筹备事宜一同遵照钦定阁制，设立内阁。也就是说，由于预备立宪时间从最初的宣统九年递减为宣统五年，然后再次递减为宣统三年成立责任内阁，致使诸多繁杂的预备立宪事宜都急需待完全责任内阁成立之后再当另订办法。如早在暂行内阁成立之前，弼德院的“所有一切章程均归暂定院内，(而且)诸大老(亦)不过暂时备数，俟将来完全阁制成立后，再当议定办法”〔41〕。又如内阁经费，内阁总协理大臣只是将其略数交由度支部先行参核，以便属官制颁布后再开正式会议。当时载泽仍为内阁经费所拟过巨，部库实属无法筹措，爰拟商之总协理大臣，试图“按照阁制暂行章程厘订阁费，暂定数目，俟完全阁制实行后再当妥筹办法”〔42〕。基于此，无论是从暂行内阁成立之前，还是在其运行过程当中，清廷都在试图组建完全责任内阁，并在为其努力，以便加速预备立宪的步伐。

但是，对完全责任内阁的组建推动作用较大的当属张绍曾。在地方暴动四起的形势下，10月29日，张绍曾便发出震动全国的“滦州兵谏”通电，提出了拥护大清皇帝万世一系、皇室不得担任内阁总理大臣、赦免国事犯等十二条政纲。30日，清廷便下诏罪己，曰:“一俟时机稍定，简得贤人，即令组织完全责任内阁，不再以亲贵充国务大臣”〔43〕。次日，暂行内阁解散，内阁总理由袁世凯担任。但是，由于袁世凯电奏请辞内阁总理大臣之职，不愿立即进京赴任，且诸事繁杂，遂监国决议在袁世凯进京之前，暂由奕劻等代任。对此，奕劻、那桐、徐世昌并“联名会电谆谆劝驾请速来京，以便早日组织完全内阁”〔44〕。

11月2日，起草宪法的权力正式由钦派大臣转交给资政院，资政院否定了清廷仿行日本大权政治所制定的《钦定宪法大纲》，而以十二条政纲为蓝本，拟定了《宪法重要信条》19条，规定大清帝国皇统万世不易、皇室神圣不可侵犯、皇室之权力以宪法所规定者为限。从此，启动了袁世凯“完全责任内阁”的运作。总体上，该信条规定了无论是皇帝，还是其他皇室成员皆得以宪法为准，重大决策必须由国会议决，皇帝仅是如同英国那样的象征性元首。基于此，暂行内阁被袁世凯完全责任内阁所取代正是主张英国式议会政治的立宪派对清廷大权政治的否定，是以直接建立英国式责任内阁对采时势之宜而走移植与嫁接的二元君主制立宪的胜利。“完全责任内阁”是以汉人为主体的责任内阁，梁启超、杨度等立宪派名流都被安置到了这届内阁之中，但是仅到次年二月，就宣布解散，这正是20世纪初一波未平、一波又起动荡现实的真实写照。

五、结束语

清末预备立宪过程中相继成立的“满族内阁”、暂行内阁、“完全责任内阁”都是近代中国宪政发展的阶段性产物。它们的相继流产、早产、夭折直至消亡，正是在20世纪初各种思潮迭起的严峻形势下，立宪政体对专制政体的否定，是民主程度逐渐加深的产物。其中，完全责任内阁的最终消亡，正是革命取代革政的结果，其原因正如罗志田所言，“是因为其结构性困境充分暴露，却又无法回头，形成进退两难的局面”所致〔45〕。像立宪派那样一味地直接追求英国式的民主以及革命派那样直接追求美国式的共和都是不切实际的，宪政建设本就是一个渐进的过程，不仅是处于后发外源型现代化国家的中国需要一个逐步的完善过程，即使是在宪政发源地的英国也是逐步完善的。如当时主张“蜕变”的梁启超所言:“欲变甲，必先变乙，及其变乙，又当先变丙，如是相引，以至无穷。”〔46〕但是，“满族内阁”成立后，立宪派认为清廷的立宪并非他们所需的英国式责任内阁，因而操之过急，要求速开国会，速立责任内阁，发起一波接一波的国会请愿运动，最后不但不利于宪政建设，反而延缓了中国的宪政化进程，以致直到民国初年，虽然国会已正式建立了，但是议会政治却并没有实现。基于此，在清廷宣布预备立宪当年所成立的“满族内阁”本身就是一种制度的进步，其人员安排及其机构设置都为后来的暂行内阁奠定了一定的基础，而暂行内阁又为民初的政治建设所继承、发展。也就是说，即使是在民国初年，对政体的组建也还是存在着激烈的争论，正如当时就有人提出:“如政党不完全可暂行人才内阁制，如政党已完善自能转变为政党内阁”〔47〕。更为突出的是，仅在1912年到1928年之间，北京政府就更换了47届内阁，其中寿命最短者仅有6天〔48〕。从这个层面上而言，暂行内阁的出台及其夭折也就不足为奇了，因为它明显是在清末政局动荡不堪、国内外形势极为严峻的形势下被催生的早产儿，而不是学界所谓的怪胎。

也就是说，从清末“满族内阁”向“完全责任内阁”流产、早产、夭折直至消亡的嬗变过程，以及当今仍在进行政治体制改革的国情可知，当今所持的“中国速度”、“中国崛起”、“中国威胁”论者只是看到了中国发展的某一个方面，而忽视了中国宪政建设的任重道远。

〔1〕夏曾佑.刊印宪政初纲缘起〔J〕.宪政初纲〔J〕.东方杂志，临时增刊.1.

〔2〕宣布预备立宪谕〔A〕.近代中国宪政历程:史料荟萃〔C〕.中国政法大学出版社，2004.52.

〔3〕奏请改定全国官制以为立宪预备折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.367-368.

〔4〕御史王步瀛奏改良政治必先统一事权折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.119.

〔5〕出使各国考察大臣戴鸿慈等请改全国官制以为立宪预备折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.368.

〔6〕端方.请定国是以安大计折〔A〕.近代中国宪政历程:史料荟萃〔C〕.中国政法大学出版社，2004.45-46.

〔7〕转引自:钟群.比较宪政史研究〔M〕.贵州人民出版社，2003.421.

〔8〕出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.395.

〔9〕御史蔡金台奏改革官制宜限制阁部督抚州县权限折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.412.

〔10〕光绪朝上谕:三〔Z〕.广西师范大学出版社，2008.196.

〔11〕宣樊.筹备宪政问题〔J〕.东方杂志，第7年第11期.

〔12〕时事问答〔J〕.中国白话报，1904，(9).

〔13〕奏请宣布立宪密折〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.174.

〔14〕庄建平.稗海精粹·晚晴民初政坛百态〔M〕.四川人民出版社，1999.92.

〔15〕郑曦原.帝国的回忆〔M〕.三联书店，2001.135-136.

〔16〕转引自:郭世佑.晚晴政治革命新论 (增订版)〔M〕.中国人民大学出版社，2010.226.

〔17〕神州日报，1907-8-29.

〔18〕汪诒年.汪穰卿先生传记〔A〕.近代稗海:第12册〔C〕.四川人民出版社，1988.264.

〔19〕裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.471.

〔20〕转引自:章开沅，林增平，等.辛亥革命史:中册〔M〕.人民出版社，1980.392.

〔21〕萧一山.清代通史:第四册〔M〕.中华书局，1986.2401.

〔22〕东报对于改革官制之批评〔N〕.申报，一九零六年十月初七日.

〔23〕论今日时局之危〔N〕.申报，一九零六年十月二十一日.

〔24〕张玉法.清季的立宪团体〔M〕.台北:台湾精华印书馆，1971.46.

〔25〕王忍之，等.辛亥革命前十年间时论选集:第3卷〔M〕.三联书店出版社，1977.677.

〔26〕总核定大臣奏改阁部院官制摺〔N〕.申报，一九零六年十月初一日.

〔27〕转引自:晚清国家与社会 (晚清史论丛第一辑)〔C〕.社会科学文献出版社，2007.316.

〔28〕御前议国会记〔N〕.民立报，一九一零年九月初九日.

〔29〕缩改于宣统五年开设议院谕〔A〕.清末筹备立宪档案史料:上册〔C〕.中华书局，1979.78-79.

〔30〕阁制取消过渡字样〔N〕.大公报，一九一一年四月初七日.

〔31〕议厘暂行阁制之原因〔N〕.大公报，一九一一年三月初八日.

〔32〕刘伟，饶东辉.中国近代政体发展史〔M〕.华中师范大学出版社，1998.127.

〔33〕〔美〕李约翰.清帝逊位与列强〔M〕.孙泽宪译.江苏教育出版社，2006.335.

〔34〕政治之因果关系论〔J〕.东方杂志，第7卷第12期.

〔35〕梁义群，宫玉振.袁世凯与丙午改制〔J〕.中州学刊，1992，(3).

〔36〕辛亥革命:第五册〔M〕.上海人民出版社，2000.404.

〔37〕矿务档:第5册〔Z〕.台北:台北精华印书馆，1960.3074.

〔38〕那徐两协理力主和平政策〔N〕.大公报，宣统三年七月十九日.

〔39〕新内官制仍拟按期发表〔N〕.大公报，宣统三年七月二十九日.

〔40〕〔美〕李约翰.清帝逊位与列强〔M〕.孙泽宪译.江苏教育出版社，2006.311.

〔41〕弼德院制之同属草创〔N〕.大公报，宣统三年四月初九日.

〔42〕内阁经费之暂定〔N〕.大公报，宣统三年四月二十六日.

〔43〕宣统政纪:第40卷〔Z〕.中华书局，1987.25-27.

〔44〕庆那徐联电袁大臣劝驾〔N〕.大公报，九月十六日.

〔45〕罗志田.革命的形成:清季十年的专折 (中)〔J〕.近代史研究，2012，(6).

〔46〕梁启超.戊戌政变记〔A〕.饮冰室合集〔C〕.中华书局，1989.83.

〔47〕转引自:刘伟，饶东辉.中国近代政体发展史〔M〕.华中师范大学出版社，1998.146.

〔48〕孙健.中国经济史·近代部分〔M〕.中国人民大学出版社，1989.263.