关于加强管理公益性基金会的建议——对河南省宋庆龄基金会的反思

顾 颖 ，费 苗 ，张鹏鹏

（1.南京理工大学人文学院，江苏南京210094；2,3.南京农业大学农村发展学院，江苏南京210095）

一、问题的提出

近年来，我国经济迅猛发展，社会建设也取得了一定的成就，在社会财富的快速积累的同时，公民社会责任意识也不断地增强，各种公益性基金会也进入了快速发展的时期。然而，在数量不断增加、规模迅速膨胀、影响日益扩大的同时，公益性基金的财产管理依然具有体制不透明、程序不清晰、管理不规范的滞后特征，难以保证基金资产的安全、透明、有效运用。

2011年起，河南省宋庆龄基金会丑闻不断，这家以“宋庆龄”冠名的基金会，被《南方周末》曝光涉嫌违规经营，把善款用于放贷、公益资金用于投资房地产等。据新华社记者追踪采访发现，河南宋庆龄基金会一边以“公益医保”名义在农村大量“吸金”，一边在城市投资放贷搞房地产，其运作已经严重偏离公益慈善事业，且风险巨大。河南宋基会通过旗下一批公司，业务范围涉及房地产开发、担保、教育、保险代理等。工商、税务部门认为，按道理基金会作为公益机构，财务应公开透明，而现在财务表现竟然比许多企业还要复杂，且大部分都是关联公司“倒账”，最终流向又不得而知。

二、原因分析

河南省宋庆龄基金会之所以敢恣意妄为，主要有以下原因：一是其慈善的面具迷惑了太多的人，而其自身的发展缺乏合理性。我国公益性基金会内部组织结果不规范，资金运行管理机制不完善，给缺乏自律性的个人及组织提供了可乘之机。二是制度规范和法律监督的缺失。我国很多社会团体中存在政社不分的情况，政府对自身定位不明确，不能对公益性基金会实现有效的规范和监督。在法律上，缺乏对公益性基金会事后的管理和监督，缺乏对基金会内部管理和自律的详细规定，可见中国当前对慈善业的监管几乎是一片空白。目前对公益性基金的监管局限于行政监管和捐赠人的查询建议权，由于行政资源有限和信息不对称，登记管理机关和业务主管单位都难以全面行使对基金财产的监督职权，日常性的监督形同虚设。并且捐赠人在查询建议权的约束力、有效性和及时性方面也得不到保证。

因此公益性基金会的管理，在其内部存在自身的发展缺陷，在其外部严重缺乏外部监督和制衡，存在着较大的道德风险和制度陷阱，甚至可能引发公众信任危机，需要引起社会的广泛关注。

三、建议措施

目前社会建设需要加强基金会的管理，提高其良性运作的水平。为了进一步促进其健康发展，在和谐社会建设中充分发挥其作用，建议可以从以下几方面加强管理：

（一）加强公益性基金会自身能力建设，提高其运作管理水平

要使公益性基金会真正能良性运行，根本在于其自身能力建设。具体来说，应从以下几方面加强管理：第一，规范公益性基金会办事机构，提高办事队伍素质建设。消除多余冗杂机构设置，精简机构部门安排，使每个部门各司其职，并同时提高办事人员素质和能力，包括专业素质能力和个人思想品德素质，使公益性基金会真正地为公益事业服务。第二，健全内部各项管理制度，特别是建立健全管理办事程序、财务管理制度，使基金会的运作做到有章可循、有法可依、公开透明。第三，基金会要编制年度工作计划，制定科学合理的发展计划，保障基金会日常运作的规范合理。

（二）加强政府对公益性基金会的引导作用，规范其运作与发展

在我国，政府在基金会的管理过程中发挥着重要的作用，而当今社会经济发展状况，以及公益性基金会自身发展水平的局限，需要政府对公益性基金会进行引导。一是要加快立法，进一步规范《基金会管理条例》，并不断地根据社会环境、经济发展的需要做出调整，使基金会管理有法可依。二是要加强监督，对非法运行的公益性基金会进行惩罚和取缔，坚决防止其搞非法集资、盈利投资等不法行为。监督规范公益性基金会的信息公开行为，公开项目包括年度计划、筹资项目、援助项目、捐资收入使用情况等。公开方式可采用自办网站、平面媒体、声像媒体三种方式进行，以此来提高基金会的信誉，提高政府的公信力。

（三）加强社会组织的参与和监督，重视第三方参与管理

仅仅依靠政府不足以规范公益性基金会的合理运作，还要重视发挥社会组织的作用。公益性基金会是社会组织中的一种，需要其他社会组织一起协调配合、监督其合理运行。

第一，相关民间社会组织要加大日常监管、年度检查、财务监管力度，适时对基金会进行财务审计。

第二，建立完善第三方托管制度。从国际上来看，西方国家公益性基金通常都由商业银行、信托基金等第三方机构受托保管。我国建立公益性基金银行托管制度，可以为基金会提供便利、高效、安全的资金归集服务，可以使公益性基金财产的所有权、使用权和保管权分离，使公益性基金管理人、托管人和投资管理人等参与人之间形成相互制衡的关系。托管银行可以对投资管理人的投资进行有效监督，及时向基金会提供委托资产信息，及时发现管理人的违规行为并进行报告；可以通过公益性基金托管人的会计核算、资产估值和定期报告，确保公益性基金的信息公开、透明和及时，有效实现行政监管和社会监督，确保基金款项用于公益用途。因此，公益性基金施行银行托管制度有利于维护和提高基金会的公众形象，增强社会吸引力。

第三，建立和完善第三方评估机制。我国目前还没有形成真正独立的第三方评估机制，即政府把评估责任让渡给社会，由市场自发进行，形成民间评估机构，这个机构既不是政府的，也不是任何一个NGO的附属物，而是一个独立的NGO，不属于任何一个基金会。这种独立的民间评估机构资金应来源于大基金会联盟，以稳定的资金，招聘真正的专家，站在公众这种中立的立场上，对所有公益性基金会进行评估。

总之，要加强对公益性基金会的建设，需要从基金会自身、政府和社会组织等多方面进行管理和监督，尤其是要重视第三方的作用。加强第三方托管制度和评估制度是目前加强公益性基金会管理的重中之重，需要社会各部门的共同努力，以促进我国公益性基金会的和谐健康发展。

[1]陈中小路.河南宋庆龄基金会：“慈善集资”——中国最“富”慈善组织的钱从哪来[N].南方周末，2011-09-08（13）.

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