职业教育督导的权责实现

杨桂林

（天津铁道职业技术学院，天津 300240）

教育督导是提高教育管理效能、促进教育质量提高的重要措施，许多国家都给予其高度重视，并建立了有关制度，保证教育督导的实施。

高等职业教育经历了从起步、规模扩张发展到目前的质量全面提升的阶段。2006年教育部发布了《关于全面提高高等职业教育教学质量的意见》教高〔2006〕16号，标志着国家对高等职业教育政策在强化特色、加快改革、提高质量方面做了重点的引导，各地方政府也纷纷出台了政策法规，并开始了对高职院校的督导和第一轮的评估工作。

一、高等职业技术教育督导的作用

高等职业教育是培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高素质技能型专门人才。近年来，随着经济的发展，我国的高等职业教育不断发展壮大，2011年我国的高职院校总数为1276所，占普通高等学校总数的60%，已经成为高等教育的重要组成部分。

教育督导制度是国家对教育实行监督、指导的有效机制和有力手段，是国家教育行政管理体系中必不可少的重要组成部分。就其性质而言，它是代表政府，依据国家相关法律、教育政策以及政府制定的督导评价标准对学校以及其他教育机构（活动）进行质量判断和评价的活动。它能有效的促进教育政策的形成与实施，对地方教育行政部门和学校的办学行为及教学质量进行监督并发挥专业问责的作用，在教育发展的方向方面起到制衡与导向的作用。

随着国际竞争的不断加剧，教育成为提高国家综合国力的重要基础，各国相继进行了以提高教育质量为核心的教育改革，而通过学校督导评价体制的完善与改革，建立科学的学校督导评价体系则是达到这一目标的重要途径。

教育督导的基础和手段是教育评估。评估是指以一定的教育目标和教育法规政策为依据，制定科学、合理、有效的评估指标体系，运用一系列有关的方法和手段，对被教育督导单位的教育活动及其取得的成果进行分析比较，作出科学的判断，总结出所取得的成就与尚存在的不足，为上级有关部门决策和被督导单位发扬成绩、深化改革提供依据。

在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二十四条规定国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度；1996年颁布的《中国人民共和国职业教育法》第十一条规定县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估；2012年国务院成立了教育督导委员会并发布了《国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知 》［国办发〔2012〕45号］；天津市政府在2011年发布了《关于进一步加强“十二五”期间教育督导工作的意见》津政办发［2011］58号，其中提到：“加快推进教育督导地方立法工作。坚持督政与督学并重、监督与指导并重，进一步完善教育督导制度。”这些不仅为职业教育督导和职业院校评估工作奠定了坚实的法制基础，同时也实现了国家中长期教育改革和发展规划纲要强调的教育“管、办、评”分离。

二、职业教育督导存在的问题

1.教育督导法律法规建设滞后于督导发展

近年来，我国陆续颁布了多部教育法律，如《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等，这些法律赋予了受教育者、教育者和教育组织机构权利和义务。而我国教育督导制度从1986年恢复至今，仍然没有关于教育督导的法律。工作主要是依据2012年8月29日中华人民共和国国务院令颁布的《教育督导条例》。

2.教育督导的理论比较薄弱。

从某种意义上讲，理论是来源于实践的。但就现实来看，理论往往是实践的先导，然后在实践中在修正理论，运用修正过的理论来指导新的实践。教育督导主要涉及教育理论、教学理论、教育管理理论、教育测量与评价理论和方法等。但目前教育督导的理论比较薄弱，对教育督导的一些重大问题缺乏研究，如教育督导的性质问题、教育督导的体制建设问题、职能与任务等等。理论的匮乏，自然将会导致实践上的不合理性。

3.教育督导体制与教育行政体制的混淆

教育督导体制与教育行政体制有密切的关系。从实质上看，教育督导体制的建立能弥补教育行政体制的不足。教育行政体制是以国家权力为核心的，是以强制力作为其工作的基础，来解决一些“刚性”问题；另一方面需要建立一种体制，运用其非直接的权利解决教育上的许多“弹性”问题和教育行政体制不能有效解决的问题，这种体制就是教育督导体制。许多地方政府的教育督导主要靠行政手段来推动，而不是考真正意义上的教育督导手段进行，这就混淆了教育督导与教育行政的职能。

4.政府部门对督导工作的重视不够

许多地方政府并没有把教育督导工作放在重要位置，忽视教育督导工作的重要性，也没有完全明确教育督导人员工作的具体范围，常常导致督导人员工作范围模糊，容易与教育行政工作重合或冲突，不仅浪费教育资源，而且降低工作效率。有的地方政府把督导部门当做安置即将退休的领导的场所。政府对教育督导重要性的忽视也导致了督导工作的虚化。

5.督导人员的自身专业素质有待提高

教育督导人员不仅有监督知道学校工作的责任，还有依据国家的教育方针、政策、法规对下级政府与教育行政部门进行监督与指导的职责。这些工作要求督导人员要具有较高的专业素质。但目前，很多的督导人员还不能很好的履行教育督导工作的使命，专业水平有待提高。

三、国外教育督导的发展

教育督导制度是各国基本教育制度之一，国外的教育督导起步较早，其建立教育督导的主要作用是强化国家对教育事业的监督与指导，提高教育质量和效率。随着教育在社会发展中的作用和地位不断提高，西方教育制度不断完善，教育督导制度也在不断的发展。由于各个国家政治和文化不同，各国的教育督导制度也不尽相同。

以美国为例。美国的教育督导的含义随着时代的发展而不断变化的。从19世纪50年代至今，美国教育督导的功能经历了监督和强制、科学督导、合作督导、课程督导、临床督导、管理督导、教学管理、校本管理和综合督导的过程。在近200年的历史进程中，美国的教育督导形成了自己的一些特殊性：哲学性、合作性、民主性、全面性。哲学性是指教育督导人员注意研究教育问题和教育督导问题，从中发现一本的教育规律和原则，以指导其工作；合作性是指辅导人员相互合作、辅导人员和被辅导人员之间相互合作；民主性是指教育辅导中重视辅导人员的积极参与；全面性是指教育督导的范围广泛。

美国的教育督导机构有政府机构和中介机构。政府机构包括联邦政府的教育督导、州政府的教育督导和学区教育督导机构。

美国督导人员的分为两类：一类是教育行政人员兼任教育督学人员，一类是专职督学人员。兼任的督学人员有学监、副学监和校长。督学人员的聘任条件很严格，专职的教育督学人员的任职资格包括了学历、专业、经验、年龄等条件。各个州基本上都要求专职人员具备硕士学位，主修过教育行政、教育督导、教育心理学、教育测量与评估、教学方法等课程，有2－10年的教学经验。

美国的教育督导服务于学校教育教学，突出辅导职能，强调教育教学的改进，特别重视督学人员的专业化。其督导的方式分为三种：一种是独立督导和集体督导；二是常规督导和临时督导；三是选择督导和全面督导。

整体上看，美国教育督导没有明确的权利，主要重视专业性，重视教育指导效果，重视微观方面的指导。其他的国家如英国、法国、德国、日本、韩国等国的督导制度都是比较完备且各具特色。其共同点是，教育督导既重视监督检查的职能，也重视指导咨询的职能。这些国家教育督导制度建设和实践经验为我国教育督导的发展提供了宝贵的经验。

四、职业教育督导的权责实现的途径

1.建立健全教育督导法律法规

我国已经建立了从中央到地方完整的教育督导体系，有一支专兼结合的教育督导人员队伍，为规范教育督导人员的权责，保证其有效履行职责，不仅迫切需要颁布有关教育督导和评估的法规，呼吁全国人民代表大会应尽快制定和颁布《教育督导法》，尽快完成从《教育督导条例》到《教育督导条例》的过渡，而且需要颁布《中国人民共和国督学法》，能让督导人员像教师一样拥有法律地位。目的是确立教育督导权威，使督导工作有法可依，有坚实的法律依据。

2.构建“管、办、评”分离的职业教育新格局

《教育规划纲要》提出要“促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。可见，“管办评分离”已成为高等教育管理体制改革的重要内容。以天津目前的实际情况看，职业院校依靠行业办学，业务规市教委管理，教育督导进行评，形成政府、行业、评估机构及学校之间的良性互动。完善“管、办、评”的教育三分离机制，将政府管理教育的模式由“行政控制模式”转向“监督与服务模式”的过程，更好的促进职业院校的发展，

3.提高督导人员的专业水平，建立其权威性

权威表示个人品性和人际关系的道德概念，是指使人信从的力量和威望。权威的来源建立在以下权威来源中的任何一个或任一组合中：

（1）行政权威：以法律和上级组织命令、法规、工作描述和期望等形式出现。

对于督导人员来说，必须赋予他们以强制性权威，也就是行政性和指令性权威。例如督导人员有权利进入各种相关教育机构；在督导过程中，被督导这必须配合督导人员的工作，提供督导人员因工作所需要的相关信息；督导人员有权利获得与工作相关的各种信息，包括观察和了解被督导机构与学习的管理和教学活动，访问、听课，与任何人交谈。

另外，督导人员在工作中强调自己的独立性，但是在影响教育发展上，又应该重视与政府教育决策和行政部门的关联。

（2）专业权威：行政权威实施影响督导人员权威和影响的一个方面，其影响与权威的另一个重要来源是非强制性权威，也就是非行政性的专业性影响。从国外教育督导来看，他们就是非常强调督导人员的专业性，淡化其行政性和刚性权威的一面。督导制度的专业性体现在以下几个方面：

问责模式的专业性。督导的专业性质是由其对象决定的，一直以来应该督学就视教育实践人员和教师为高度专业化的专业人员，督导从实质上来说是督导专家对另一专家群体的同行评议，是专业人员之间的互动关系，因此具有专业问责的特点。

督导队伍的高度专业化。督导工作的性质决定了督导队伍的专业性特点，督导人员必须具有高度专业化的知识背景、眼界和经验，正是这种高度的专业性构成了督导人员崇高威望的核心。

督导人员的专业优势。从督导工作的特点看，督导人员在形成判断和评价时，一方面要有一整套系统教育评价的标准和一套收集信息的工具；另一方面，对教育工作的判断不可能完全按照客观和数量化的，特别是在定性评价层面上，要充分依靠督导人员在政策法规层面和眼光、经验方面的专业优势。

（3）个人权威：以个人的领导力、激励技巧和人际关系技巧等形式出现。

督导者的个人权威的基础是督导者运用激励手段和实践与人沟通的人际关系技巧。为了实现个人权威，督导者应该是一个能读懂教师需求、能创造和谐的人际交往氛围、能控制他人的专家。

4.制定科学的评估指标

教育督导与教育评估总是紧密相连的，在整个督导的过程中，评估有着无可比拟的重要地位，制定科学的评估指标是教育督导的重要工作。教育督导中的教育评估是以一定的教育目标和教育法规政策为依据，制定科学、合理、有效的评估指标体系，运用一系列有关的方法和手段，对被督导单位的教育活动及其所取得的成果进行分析比较，作出科学的判断，总结出取得的成绩与不足，为上级部门决策、为被督导单位深化改革提供依据。

教育评估对教育督导工作意义重大。首先，评估是督导的一个重要环节，以督导调研为基础，又为教育督导的“督”和“导”提供客观依据。只有通过评估，督导的主要功能才能得以发挥。其次评估的目的是肯定成绩、发现问题，明确方向，反馈信息，采取有效的措施，是教育发展按照国家的教育法规政策和教育目标的要求进行，并及时纠正发展中的失误和偏差。再次，评估工作是运用科学理论和技术手段进行，保证教育决策的正确性和及时性。

毋庸置疑，教育督导已经成为各级政府管理教育事业的有效手段之一，随着我国教育管理体质的改革和教育法制的不断健全，教育督导工作也会在各个方面不断的完善，为教育事业的发展做出重大贡献。

［1］黄崴.教育督导学［M］.北京：中国人民大学出版社，2011.

［2］王璐.英国教育督导与评价：制度、理念与发展［M］.北京：高等教育出版社，2011.

［3］吴启迪.加强评估机构能力建设 努力促进管办评分离［J］.中国高等教育，2011，（22）.